環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入，許可管排污，執(zhí)法管落實(shí)，是固定污染源協(xié)同管理的主線。今年的工作重點(diǎn)是清理整頓，也就是執(zhí)法。為了加快推進(jìn)排污許可制落實(shí)，現(xiàn)階段要抓住三個(gè)執(zhí)法重點(diǎn)。

對(duì)固定污染源的全覆蓋，是排污許可改革的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)階段環(huán)保部門落實(shí)排污許可制度的重點(diǎn)。

如何實(shí)現(xiàn)全覆蓋？《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》明確， 按行業(yè)分步實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源的全覆蓋，2020 年全國(guó)基本完成核發(fā)。之后環(huán)保部發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017 年版）》，對(duì)82 個(gè)行業(yè)和通用工序的許可證核發(fā)時(shí)限作了明確部署。要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，就要嚴(yán)格按照有關(guān)部署，對(duì)名錄內(nèi)的所有排污單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)應(yīng)發(fā)盡發(fā)。

排污許可證作為一項(xiàng)行政許可，只能是排污單位主動(dòng)申請(qǐng)， 政府依申請(qǐng)和承諾作出許可，這個(gè)先后順序不能顛倒。要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，首先需要應(yīng)核發(fā)的所有排污單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)主動(dòng)申請(qǐng)。然而，從目前已經(jīng)核發(fā)的幾個(gè)行業(yè)的情況看，很多違規(guī)企業(yè)和項(xiàng)目不符合許可證核發(fā)的資格，大多選擇繼續(xù)無(wú)證排污，即便有主動(dòng)申請(qǐng)的，地方環(huán)保部門也不能輕易核發(fā)。

《排污許可管理辦法（ 試行）》，為這些問題設(shè)計(jì)了出口， 對(duì)沒有通過(guò)環(huán)評(píng)審批等違規(guī)情況的企業(yè)和項(xiàng)目專門作了發(fā)放規(guī)定： 排污單位如果承諾在最長(zhǎng)不超過(guò)一年的時(shí)間內(nèi)做出改正并提交改正方案，地方環(huán)保部門可以向其核發(fā)許可證。這一規(guī)定給違規(guī)企業(yè)提供了合法持證排污的機(jī)會(huì)， 同時(shí)也需要企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的改正和罰款的成本。

政策的有效落實(shí)除了依靠科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，還需要執(zhí)行者的有膽有識(shí)。環(huán)境保護(hù)部原環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)汪冬青提出，環(huán)保部門現(xiàn)階段的執(zhí)法重點(diǎn)首先是，抓有證和沒證的區(qū)別，嚴(yán)厲打擊無(wú)證排污，避免讓有證的吃虧，無(wú)證的繼續(xù)鉆空子，以執(zhí)法促落實(shí)。

具體說(shuō)來(lái)，就是要集中力量對(duì)造紙、水泥等十幾個(gè)行業(yè)中已經(jīng)過(guò)了核發(fā)時(shí)限卻還在無(wú)證排污的企業(yè)，依法嚴(yán)懲重罰，讓企業(yè)的無(wú)證排污成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于改正成本，刺激更多違規(guī)企業(yè)和項(xiàng)目主動(dòng)改正，主動(dòng)申領(lǐng)許可證。

現(xiàn)有法律法規(guī)中，有充足的執(zhí)法依據(jù)，來(lái)支持對(duì)無(wú)證排污的嚴(yán)懲重罰。

《排污許可管理辦法（試行）》有明確處罰規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)排污許可證但未申請(qǐng)的排污單位， 依據(jù)《大氣污染防治法》《水污染防治法》的規(guī)定，責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

《環(huán)境保護(hù)法》也有明確處罰規(guī)定：對(duì)未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的單位，可將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

執(zhí)法單位還應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用《環(huán)境保護(hù)法》按日連續(xù)處罰的規(guī)定， 讓企業(yè)不堪無(wú)證排污之重負(fù)。

對(duì)無(wú)證排污的重點(diǎn)執(zhí)法，不但有利于清理已核發(fā)行業(yè)，也會(huì)對(duì)接下來(lái)須核發(fā)的其他行業(yè)起到促進(jìn)作用，讓之后的核發(fā)工作更順利。

只有主體責(zé)任落實(shí)了，排污許可制度才算真正落實(shí)。

有人比喻說(shuō)，過(guò)去的環(huán)境執(zhí)法好像貓捉老鼠的關(guān)系，環(huán)保部門責(zé)任被無(wú)限放大，排污單位被動(dòng)消極，主體責(zé)任不落實(shí)、問責(zé)錯(cuò)位等問題普遍存在。環(huán)境保護(hù)部原環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)汪冬青認(rèn)為，問題的根本在于，我們的執(zhí)法和管理制度的設(shè)計(jì)，是以假設(shè)監(jiān)管對(duì)象故意違法為基礎(chǔ)的。

排污許可制度的落實(shí)，是改變這一局面的契機(jī)。汪冬青提出， 許可制度本質(zhì)上要求我們轉(zhuǎn)變環(huán)境管理和執(zhí)法理念，首先相信企業(yè)是守法的，在此基礎(chǔ)上開展監(jiān)管執(zhí)法，建立以信任為基礎(chǔ)的契約關(guān)系，將對(duì)立轉(zhuǎn)化為合力，共同承擔(dān)改善環(huán)境的責(zé)任。

如果沒有深刻領(lǐng)會(huì)排污許可制度的理念轉(zhuǎn)變，依然沿著“有罪推定”的老思路，就可能將工作重心放在許可證填報(bào)信息的收集、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)上，模糊了排污許可證本應(yīng)該傳達(dá)給排污單位的理念和要求，直接影響了排污單位對(duì)申請(qǐng)持有排污許可證需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的理解。

落實(shí)主體責(zé)任是排污許可制度改革的應(yīng)有之義?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》細(xì)化了排污單位的法律責(zé)任，在申請(qǐng)核發(fā)階段，排污單位自行申報(bào)，并且應(yīng)當(dāng)承諾申請(qǐng)材料是完整、真實(shí)和合法的；環(huán)保部門只須對(duì)材料的完整性、規(guī)范性進(jìn)行審查。在證后監(jiān)管中，排污單位自行監(jiān)測(cè)， 對(duì)提交的臺(tái)賬記錄、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和執(zhí)行報(bào)告的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)， 承諾按證排污，并依法依證進(jìn)行信息公開；環(huán)保部門則根據(jù)排污單位信用記錄，制定執(zhí)法重點(diǎn)和檢查頻次，對(duì)排污單位的排污許可證執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。

制度非常明確，排污單位既是排污的主體、申領(lǐng)的主體，也是監(jiān)管的主體、責(zé)任的主體。這不僅需要環(huán)保部門轉(zhuǎn)變思路，也需要在排污許可制度推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)，讓企業(yè)同樣轉(zhuǎn)變思路，強(qiáng)化主體意識(shí)，從被動(dòng)管理轉(zhuǎn)為主動(dòng)自我監(jiān)管，承諾守法并自證守法。

落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任也需要環(huán)保部門的作為。環(huán)保部門要對(duì)主動(dòng)守法基礎(chǔ)上的執(zhí)法抓對(duì)重點(diǎn)， 根據(jù)排污單位的信用記錄，制定執(zhí)法重點(diǎn)和檢查頻次，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違反承諾和許可證事項(xiàng)的行為，則從重處罰。同時(shí)要將企業(yè)的違法違規(guī)情況公布在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)上，對(duì)信用記錄不良的企業(yè)提高檢查頻次， 加重執(zhí)法力度。

對(duì)不履行自行監(jiān)測(cè)義務(wù)的， 《排污許可管理辦法（試行）》有明確的處罰規(guī)定，未按規(guī)定自行監(jiān)測(cè)的，未保存原始監(jiān)測(cè)記錄的，未按規(guī)定安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的，未與環(huán)保部門監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)的，未保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行的， 依法責(zé)令改正， 處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；拒不改正的，依法責(zé)令停產(chǎn)整治。

對(duì)不按證排污的，《排污許可管理辦法（試行）》明確，超標(biāo)排放或者超總量控制指標(biāo)排放的，篡改或者偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的、以各種手段逃避監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查的，依法責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

還有一種情況是，歷史遺留的違規(guī)企業(yè)和項(xiàng)目，承諾改正并領(lǐng)取了排污許可證的，在最長(zhǎng)不超過(guò)一年的改正期后，仍不符合許可條件的，依法提出建議，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，并注銷排污許可證。

從重處罰的目的當(dāng)然不是讓企業(yè)關(guān)門和吊銷許可證，而是讓企業(yè)為違背承諾的行為付出高昂代價(jià)，并形成威懾，強(qiáng)化落實(shí)主體責(zé)任，建立“企業(yè)承諾守法+ 違法從重處罰”的監(jiān)管執(zhí)法模式， 逐步實(shí)現(xiàn)排污許可證的有效監(jiān)管、高效監(jiān)管。

排污許可制度能否落實(shí)，關(guān)鍵看能否實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

在開展了幾個(gè)行業(yè)的許可證核發(fā)工作后，很多地方環(huán)保部門反映，執(zhí)法人員不足、行業(yè)知識(shí)欠缺等問題越發(fā)明顯。環(huán)境保護(hù)部原環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)汪冬青認(rèn)為，如果延續(xù)傳統(tǒng)執(zhí)法的思路和方法，既查不盡，也查不明白， 會(huì)讓基層執(zhí)法之路越走越窄，甚至?xí)?dǎo)致更多人因執(zhí)法不到位而被問責(zé)追責(zé)。

汪冬青提出，環(huán)保部門需要轉(zhuǎn)變思路和策略，在信任企業(yè)主動(dòng)守法的基礎(chǔ)上，注重對(duì)形式的監(jiān)管執(zhí)法，通過(guò)形式和環(huán)節(jié)推動(dòng)制度落實(shí)。

汪冬青認(rèn)為，排污許可制度的實(shí)施形式，包括自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、信息公開， 本身就承載了排污許可制度的精神，這幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)抓住了，制度也就基本上軌道了。

在核發(fā)階段，主要對(duì)申請(qǐng)材料的完整性、規(guī)范性進(jìn)行形式審查，不增加不必要的執(zhí)法。

現(xiàn)階段的證后監(jiān)管，重點(diǎn)檢查排污許可證規(guī)定的許可事項(xiàng)的實(shí)施情況。首先要注重對(duì)形式的檢查，包括是否按規(guī)定自行監(jiān)測(cè)， 是否保存監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，是否建立臺(tái)賬，是否按規(guī)定提交執(zhí)行報(bào)告、信息是否公開等。然后再以企業(yè)自行監(jiān)測(cè)結(jié)果為主要依據(jù)，核查臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告。這樣，監(jiān)管的核心就基本抓住了。

在火電、造紙行業(yè)的核發(fā)工作基本完成后，環(huán)保部組織開展了對(duì)這兩個(gè)行業(yè)的執(zhí)法檢查工作， 部署了三項(xiàng)任務(wù)：打擊無(wú)證排污， 檢查是否自行監(jiān)測(cè)，依據(jù)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)檢查排放濃度是否達(dá)標(biāo)。地方環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)充分領(lǐng)會(huì)這種部署的智慧和精神。

注重對(duì)形式的監(jiān)管執(zhí)法， 也符合強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任的精神， 給企業(yè)主動(dòng)守法、自我監(jiān)管、主動(dòng)改正的空間?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》規(guī)定， 發(fā)生超標(biāo)排放， 如果排污單位及時(shí)報(bào)告環(huán)保部門， 且主動(dòng)采取措施消除或者減輕危害， 并在臺(tái)賬和執(zhí)行報(bào)告中進(jìn)行記錄， 應(yīng)當(dāng)從輕處罰。

注重對(duì)形式的監(jiān)管執(zhí)法，絕不等于流于形式，而是要在系統(tǒng)、規(guī)范的監(jiān)管框架下，進(jìn)行高效的監(jiān)管執(zhí)法。德國(guó)的做法是，政府制定了簡(jiǎn)明扼要又清晰的操作規(guī)范，執(zhí)法人員只需要照章辦事， 不需要深刻理解行業(yè)的復(fù)雜技術(shù)知識(shí)就可以操作，也沒有模糊地帶或者很大的自由裁量空間。最關(guān)鍵的工具是檢查單和執(zhí)行計(jì)劃， 檢查之后也有統(tǒng)一規(guī)范的檢查報(bào)告。這種設(shè)計(jì)讓監(jiān)管執(zhí)法更規(guī)范、高效。

建立系統(tǒng)、規(guī)范、高效的監(jiān)管體系，有賴于法律法規(guī)的完善， 有賴于制度的精細(xì)化設(shè)計(jì)，有賴于信息化的建設(shè)，還有賴于公眾參與，確非一日之功?，F(xiàn)階段的任務(wù)是，抓住執(zhí)法重點(diǎn)，以執(zhí)法促落實(shí)，逐步營(yíng)造排污者如實(shí)申報(bào)、監(jiān)管者陽(yáng)光執(zhí)法、社會(huì)共同監(jiān)督的環(huán)境治理氛圍，為改善環(huán)境質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

（來(lái)源：《中國(guó)生態(tài)文明》雜志）