為深入落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，黃河入海口城市山東省東營(yíng)市正在開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)地方立法研究，積極探索以立法助推和保障黃河三角洲的生態(tài)文明建設(shè)。研究認(rèn)為，現(xiàn)階段制定一部東營(yíng)市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，有習(xí)近平生態(tài)文明思想作為遵循，有多年來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的成功實(shí)踐作基礎(chǔ)，又有國(guó)內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，既是必要的也是可行的。

　　一、黃河三角洲生態(tài)文明建設(shè)立法的模式選擇

　　近年來(lái)，東營(yíng)市圍繞黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地保護(hù)、黃河三角洲生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等方面制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)，為生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的制度支撐。由于這些立法都是“分散式”立法，東營(yíng)市生態(tài)文明建設(shè)工作仍存在法制保障不足等問(wèn)題。因此，東營(yíng)市有必要出臺(tái)一部促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的專門性地方立法作為基礎(chǔ)性規(guī)定，充分發(fā)揮體系化效益，引領(lǐng)全市整體推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作，進(jìn)一步提升生態(tài)文明建設(shè)水平。

　　（一）堅(jiān)持人與自然生命共同體的理念

　　人與自然是生命共同體，要尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，站在人與自然和諧共生的高度來(lái)謀劃發(fā)展。東營(yíng)市的生態(tài)文明建設(shè)立法，要基于新的自然價(jià)值觀，貫徹生態(tài)優(yōu)先原則，堅(jiān)持生態(tài)空間優(yōu)先、生態(tài)效益優(yōu)先，將生態(tài)環(huán)境擺在更加突出的位置。

　　（二）堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)與系統(tǒng)治理

　　完整的生態(tài)系統(tǒng)包含山水林田湖草沙等諸多要素，要保持這些要素之間的平衡，首先需要把它們作為一個(gè)生命共同體來(lái)考量。因此，東營(yíng)市的生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)將各類生態(tài)資源納入統(tǒng)一的治理框架中。一是規(guī)劃的統(tǒng)一。規(guī)劃是地方開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)把分散于單行法中的不同類型的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃設(shè)專章統(tǒng)一起來(lái)，確保不同規(guī)劃間的相容性。二是行動(dòng)的統(tǒng)一。要科學(xué)布局生態(tài)保護(hù)與修復(fù)空間，堅(jiān)持一體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理。三是管理監(jiān)督的統(tǒng)一，要堅(jiān)持黨政同責(zé)。

　　（三）探索“一融于四”的建設(shè)路徑

　　把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程。此處的“融入”絕不是簡(jiǎn)單的嵌入或植入，更重要的是將生態(tài)文明建設(shè)真正納入“五位一體”的總體布局。

　　將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，意味著立法的基礎(chǔ)策略是將重心由“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”逐步向“生態(tài)優(yōu)先”轉(zhuǎn)變，自覺(jué)推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，走可持續(xù)的發(fā)展模式。其中，綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展要建立在資源能支撐、環(huán)境可容納的基礎(chǔ)之上；循環(huán)發(fā)展的核心是解決資源的再生利用問(wèn)題；低碳發(fā)展則側(cè)重于推動(dòng)能源清潔、低碳高效利用和提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

　　將生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，是改變單純以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率論英雄的考核標(biāo)準(zhǔn)。立法應(yīng)強(qiáng)化地方黨委、政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，細(xì)化監(jiān)督考核，明確追責(zé)規(guī)則，落實(shí)黨政同責(zé)、終身追責(zé)。

　　將生態(tài)文明建設(shè)融入文化建設(shè)，在我國(guó)已有深厚的基礎(chǔ)。我國(guó)傳統(tǒng)文化提倡“道法自然”“天人合一”“眾生平等”等思想，歷朝歷代都有與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法規(guī)與禁令，生態(tài)意識(shí)始終是中國(guó)傳統(tǒng)文化的主流意識(shí)。同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)需要社會(huì)公眾的廣泛參與，要使公眾養(yǎng)成自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好習(xí)慣，生態(tài)文明意識(shí)的培育勢(shì)在必行。因此，立法應(yīng)主動(dòng)傳承、應(yīng)用、發(fā)展中國(guó)傳統(tǒng)文化中豐富的生態(tài)智慧，為培育公眾生態(tài)文明意識(shí)提供科學(xué)的引導(dǎo)與制度化的保障。

　　將生態(tài)文明建設(shè)融入社會(huì)建設(shè)，要求立法著力解決人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，要特別注重水、大氣、土壤等污染的防治。而且國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化要求構(gòu)建多元主體合作的治理模式，生態(tài)環(huán)境治理體系也不例外。為此，立法還須從多元主體共治的維度出發(fā)，合理界定政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立保障運(yùn)行機(jī)制，形成治理合力。

　　（一）立法名稱

　　目前地方立法名稱主要為“生態(tài)文明建設(shè)條例”或“生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例”，在16個(gè)省（自治區(qū)）、地級(jí)市的生態(tài)文明建設(shè)地方立法中，名稱中含有“促進(jìn)”的有11個(gè)。建議東營(yíng)市也制定《東營(yíng)市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。這樣的定位一是突出生態(tài)文明建設(shè)是以“促進(jìn)”“激勵(lì)”而非“強(qiáng)制”的手段實(shí)施；二是符合我國(guó)環(huán)境立法特點(diǎn)，吸收《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律名稱的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮環(huán)境法的激勵(lì)功能；三是可以充分借鑒其他地方的立法經(jīng)驗(yàn)。

　　（二）立法原則

　　一是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。生態(tài)優(yōu)先是《環(huán)境保護(hù)法》中明確的一項(xiàng)基本原則。秉持地方立法的嚴(yán)謹(jǐn)性，《條例》應(yīng)按照人與自然生命共同體理念的要求，吸收《環(huán)境保護(hù)法》基本原則規(guī)定，將生態(tài)優(yōu)先原則作為基本原則，并將其作為根本要求貫穿于條例制定的全過(guò)程。具體應(yīng)包括三層內(nèi)涵，一是生態(tài)規(guī)律優(yōu)先，二是生態(tài)空間優(yōu)先，三是生態(tài)效益優(yōu)先。

　　二是堅(jiān)持突出特色。我國(guó)地域遼闊，各地的自然資源稟賦差異巨大，生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)、制度保障等也有所不同。東營(yíng)立法應(yīng)在堅(jiān)持上位法的基礎(chǔ)上突出特色，既要圍繞東營(yíng)獨(dú)特的地理位置、自然資源、生態(tài)承載能力等區(qū)域特征，吸納、優(yōu)化《東營(yíng)市海岸帶保護(hù)條例》《東營(yíng)市大氣污染防治條例》《東營(yíng)市濕地保護(hù)條例》《東營(yíng)市黃河三角洲生態(tài)保護(hù)與修復(fù)條例》等地方單行法中經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的、成熟的制度，也要進(jìn)一步鞏固已取得的生態(tài)文明建設(shè)成果，為具體的實(shí)踐探索奠定法治基礎(chǔ)。例如，鑒于東營(yíng)是全國(guó)首批、黃河流域首個(gè)自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)城市，《條例》應(yīng)總結(jié)有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制作出相應(yīng)的規(guī)定。

　　三是堅(jiān)持系統(tǒng)性。黨的二十大報(bào)告對(duì)高質(zhì)量立法提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性?！?與以要素保護(hù)為重心的單行法不同，《條例》作為東營(yíng)市生態(tài)文明建設(shè)地方立法的基礎(chǔ)性規(guī)定，其功能定位主要是宏觀指引?！稐l例》的立法目的并非解決某一具體的環(huán)境問(wèn)題，而是要通過(guò)立法確立生態(tài)文明建設(shè)的整體框架和基本原則。因此，《條例》應(yīng)將系統(tǒng)性原則設(shè)置為立法的基本原則，不僅要完善內(nèi)部規(guī)范體系，保證制度內(nèi)容的前后一致，還要注重與外部規(guī)范體系相互協(xié)調(diào)。

　　（三）基本框架及基本制度構(gòu)建

　　理想的立法框架應(yīng)當(dāng)在確保邏輯自洽的前提下，保持內(nèi)容的綜合性。參考生態(tài)文明建設(shè)“一融于四”的實(shí)踐路徑，結(jié)合現(xiàn)行主要立法，建議《條例》遵循總則統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)劃先行、保護(hù)優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化培養(yǎng)、制度保障、責(zé)任底線的邏輯思路進(jìn)行內(nèi)容設(shè)計(jì)，并始終貫徹生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)整體性的價(jià)值追求。同時(shí)，《條例》要注重宏觀指導(dǎo)性，條文設(shè)置不宜太過(guò)具體，對(duì)于有共性的基本規(guī)定可以采取提取公因式的方式，分別置于相應(yīng)的章節(jié)。

　　1.總則。在整合東營(yíng)市現(xiàn)有生態(tài)文明建設(shè)單行法和總結(jié)東營(yíng)市生態(tài)文明建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，確立立法目的、調(diào)整范圍、理念與原則、生態(tài)文明體系和管理體制，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的布局。

　　2.規(guī)劃與建設(shè)。規(guī)劃制度是政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、生態(tài)社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文化培育所不可替代的基礎(chǔ)性制度，城市建設(shè)更是考量生態(tài)文明建設(shè)水平的綜合性指標(biāo)?；诖?，建議“規(guī)劃與建設(shè)”單獨(dú)成章，并與其后的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”“生態(tài)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)”“生態(tài)文化與生態(tài)教育”三章構(gòu)成基礎(chǔ)制度與治理規(guī)則的關(guān)系。一方面，要立足于生態(tài)文明建設(shè)的綜合性規(guī)劃，編制本地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)行復(fù)雜利益的衡平，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)一性。另一方面，通過(guò)結(jié)合國(guó)家和東營(yíng)市的相關(guān)政策文件，明確濕地城市、綠色生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)文明國(guó)際合作示范區(qū)的建設(shè)要求。

　　3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這一章與第四章生態(tài)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)是本條例的核心內(nèi)容，涉及環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。根據(jù)人與自然是生命共同體的理念以及生態(tài)優(yōu)先的基本原則，在章節(jié)布局上，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”應(yīng)列于“生態(tài)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)”之前。這一章的重點(diǎn)是統(tǒng)籌考慮環(huán)境污染和生態(tài)破壞，將自然資源保護(hù)、污染防治、特殊區(qū)域保護(hù)熔于一爐。因此，這一章應(yīng)包含三部分。一是自然資源保護(hù)，主要以現(xiàn)行的自然資源法和東營(yíng)市相關(guān)單行法為借鑒對(duì)象，對(duì)可再生資源和不可再生資源作出保護(hù)性規(guī)定。二是污染防治，既要?dú)w納表達(dá)已有的污染防治單行法，又要對(duì)新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控作出規(guī)定。三是特殊區(qū)域保護(hù)，主要以生態(tài)系統(tǒng)觀為價(jià)值指引，對(duì)特定的自然區(qū)域（包括自然遺跡、人文遺跡、國(guó)家公園、濕地、海域、農(nóng)村環(huán)境等）作出相關(guān)規(guī)定。

　　4.生態(tài)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)。這一章的基本思路是以可持續(xù)發(fā)展為邏輯主線，通過(guò)建立綠色、低碳和循環(huán)的經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化。一是圍繞綠色經(jīng)濟(jì)模式，規(guī)定旨在促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型和退出以及限制準(zhǔn)入的各種行為規(guī)則，如明確重點(diǎn)投資領(lǐng)域，發(fā)展現(xiàn)代高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、海洋經(jīng)濟(jì)，制定退出行業(yè)清單，限制準(zhǔn)入項(xiàng)目等。二是圍繞低碳經(jīng)濟(jì)模式，側(cè)重規(guī)定低碳排放的各種行為規(guī)范，如設(shè)置“雙碳”目標(biāo)、建立碳排放權(quán)交易制度、建立綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系等。三是圍繞循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，主要以實(shí)現(xiàn)高效利用、節(jié)約利用、回收利用為目的，規(guī)定促進(jìn)清潔生產(chǎn)、推動(dòng)技術(shù)升級(jí)、推廣使用清潔能源、提高能源利用效率等的行為準(zhǔn)則。

　　5.生態(tài)文化與生態(tài)教育。生態(tài)文明建設(shè)是人民群眾共同參與共同享有的事業(yè)，要使建設(shè)美麗中國(guó)成為人民的自覺(jué)行動(dòng)。因此，既要積極培育公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的土壤，又要激發(fā)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐的熱情。這一章應(yīng)主要規(guī)定增進(jìn)人與自然和諧相處的法律制度，具體包括生態(tài)文化培育、生態(tài)文明教育、生態(tài)文明宣傳、踐行綠色生活方式等內(nèi)容。

　　6.制度保障與監(jiān)督。從立法實(shí)踐來(lái)看，制度保障應(yīng)從三方面入手。一是機(jī)制保障，要與黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的生態(tài)文明文件相銜接，建立健全生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，引導(dǎo)相關(guān)責(zé)任主體正確履職。二是技術(shù)保障，既要加強(qiáng)與高校、科研機(jī)構(gòu)的合作，提供智力支持，又要發(fā)揮大數(shù)據(jù)在生態(tài)文明建設(shè)中的特殊保障作用。三是物質(zhì)保障，要充分發(fā)揮政府的財(cái)政職能，建立健全生態(tài)文明建設(shè)資金保障。此外，還須建立科學(xué)、規(guī)范的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。除了采取內(nèi)部自我監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督的方式外，還要建立信息共享平臺(tái)，保障公眾的知情權(quán)，便于公眾充分參與監(jiān)督。

　　7.法律責(zé)任和附則。根據(jù)性質(zhì)不同，法律責(zé)任可分為刑事、行政和民事法律責(zé)任三大類。這一章主要規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行政責(zé)任以及生態(tài)損害賠償責(zé)任，同時(shí)明確與其他法律法規(guī)的銜接。附則屬于條例的附屬部分，主要包括條例的實(shí)施時(shí)間、解釋單位等內(nèi)容。