環(huán)境保護(hù)稅征管,為何呼喚第三方參與?
內(nèi)容提要:
1. 發(fā)現(xiàn)報(bào)稅異常,不是有環(huán)保部門復(fù)核嗎?
環(huán)保部門不是第三方,復(fù)核的肯定是少數(shù),而提請復(fù)核,需要稅務(wù)機(jī)關(guān)首先識別出異常
識別異常,需要專業(yè),且工作量很大
2. 納稅審核,依靠稅務(wù)征管人員不行嗎?
行業(yè)眾多,專業(yè)性強(qiáng),計(jì)算復(fù)雜,全部準(zhǔn)確審核不現(xiàn)實(shí)
現(xiàn)階段,稅務(wù)機(jī)關(guān)恐怕難以承受;長遠(yuǎn)看,行政成本太高,而且有很多不可知的行政風(fēng)險(xiǎn)
3. 稅務(wù)檢查稽查,不就是用來兜底的嗎?
環(huán)境污染不可逆,等不及稽查或三五年后的追征,開征初期,必須積累準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)
第三方參與,應(yīng)該成為一個必經(jīng)程序
環(huán)境保護(hù)稅首個征期結(jié)束,平穩(wěn)過渡目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。
而隨著征繳進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作,特殊二字,已為環(huán)境保護(hù)稅的鮮明標(biāo)簽。
所謂特殊,就是與以往任何一個稅種都不同,主要有兩個表現(xiàn)。其一,在征收過程中,基層稅務(wù)人員普遍認(rèn)識到,環(huán)境保護(hù)稅具有非常強(qiáng)的政治性和政策性,環(huán)保意義和政治意義遠(yuǎn)大于財(cái)政意義;其二,大家明顯感覺到,環(huán)境保護(hù)稅專業(yè)性非常強(qiáng),技術(shù)要求很高,征收管理復(fù)雜,納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)都需要全面適應(yīng),特別是稅務(wù)機(jī)關(guān),今后將面對繁重的審核工作。
先完成,后完美。遵循這個邏輯,為了平穩(wěn)過渡,有些地方環(huán)保部門派出專員,協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)完成首個征期。對此,稅務(wù)人員紛紛點(diǎn)贊叫好??梢舱沁@一舉動,引發(fā)了稅務(wù)人員內(nèi)心隱隱的擔(dān)憂——最開始的過渡期,環(huán)保部門可以安排專人協(xié)助,但畢竟不會成為常態(tài),今后怎么辦? 從首個征期的納稅申報(bào)情況來看,實(shí)際應(yīng)征稅額44.6 億元,有專家表示,并沒有預(yù)想的那么多。
基層稅務(wù)機(jī)關(guān)有些人員表示,針對環(huán)境保護(hù)稅的特殊性,有沒有可能設(shè)計(jì)一套科學(xué)易行的專業(yè)化審核程序,實(shí)現(xiàn)征繳的依法、規(guī)范、足額?有沒有可能借助專業(yè)化的社會力量,探索稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會力量提供審核技術(shù)支持的有效模式,達(dá)到審核的準(zhǔn)確、節(jié)約、高效?
這種務(wù)實(shí)的態(tài)度、創(chuàng)新的思路,符合中央倡導(dǎo)的改革精神,值得探索,值得鼓勵。業(yè)內(nèi)專家表示,引入第三方參與環(huán)境保護(hù)稅征管,在現(xiàn)階段是非常必要的,將有助于綠色稅制良好開局, 有助于征收管理不出或少出紕漏;而且從長遠(yuǎn)來看,第三方參與也許應(yīng)該成為必經(jīng)程序,以構(gòu)建專業(yè)稅征收管理的新模式,不僅對生態(tài)文明建設(shè)意義重大,對稅務(wù)改革也頗有價(jià)值。
不過目前,有些稅務(wù)工作者心存疑問,對第三方的作用還未能正確評估。主要包含三個方面: 第一,發(fā)現(xiàn)報(bào)稅異常,不是有環(huán)保部門復(fù)核嗎?第二,納稅審核,依靠稅務(wù)征管人員不行嗎?第三, 即使沒及時發(fā)現(xiàn)問題,不還有稅務(wù)稽查兜底嗎?
這些疑問不奇怪,恰恰說明稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅收制度把握得很好,對環(huán)境保護(hù)稅高度重視,勇于承擔(dān)責(zé)任把這一新稅種征管好。問題的核心是,這些稅務(wù)工作者還是低估了環(huán)境保護(hù)稅的特殊性。
環(huán)保部門不是第三方,復(fù)核的肯定是少數(shù),而提請復(fù)核,需要稅務(wù)機(jī)關(guān)首先識別出異常
識別異常,需要專業(yè),且工作量很大
按照《環(huán)境保護(hù)稅法》及其實(shí)施條例的規(guī)范,稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人的納稅申報(bào)數(shù)據(jù)資料異常, 或者納稅人未按照規(guī)定期限辦理納稅申報(bào)的,可以提請環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行復(fù)核,環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)于十五日內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)出具復(fù)核意見。
這里明確了環(huán)保部門可復(fù)核的條件有兩條,一是異常,二是未按期。未按期申報(bào)的,容易識別, 不成問題,稅務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)是“異常”。
有基層稅務(wù)人員表示,凡是稅務(wù)拿不準(zhǔn)的,理論上都可以歸結(jié)為異常,可以去尋求環(huán)保部門。這個想法有點(diǎn)天真了,錯把環(huán)保部門當(dāng)作第三方了。
對于異常的具體范圍,《環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》已有初步規(guī)范,主要包括兩種情形,一是當(dāng)期申報(bào)的應(yīng)稅污染物排放量, 與上一年同期相比明顯偏低,且無正當(dāng)理由;二是單位產(chǎn)品污染物排放量, 與同類型納稅人相比明顯偏低,且無正當(dāng)理由。
一是縱向?qū)Ρ?,二是橫向比較,復(fù)核范圍看似已比較清楚。但是,在參與多年排污收費(fèi)工作的工作人員看來,這個范圍還是太粗,不好把握和操作。也正因此,生態(tài)環(huán)境部與國家稅務(wù)總局已經(jīng)在研究,擬出臺更具體的界定。也就是說,稅務(wù)人員不可能把所有拿不準(zhǔn)的,都靠環(huán)保部門來兜底。環(huán)保部門的職責(zé)有明確的規(guī)范,不可能作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的第三方。所謂異常,不會是常態(tài); 需要復(fù)核的,肯定是少數(shù),甚至極少數(shù)。
認(rèn)識到這一點(diǎn)之后,稅務(wù)機(jī)關(guān)就需要厘清兩個問題。
第一,確屬異常情況的,可以提請環(huán)保部門復(fù)核。而提請復(fù)核,首先需要稅務(wù)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確識別異常。這部分應(yīng)納稅額,可以按照環(huán)保部門復(fù)核意見調(diào)整,但最終的核定,仍是稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)。
第二,由于需要環(huán)保部門復(fù)核的范圍很小,對于大量不屬于異常范圍,又存在這樣那樣問題的納稅申報(bào)資料,需要由稅務(wù)機(jī)關(guān)審核,并最終核定應(yīng)納稅額。
換言之,稅務(wù)機(jī)關(guān)需要對納稅資料進(jìn)行審核,審核的具體方法,就是涉稅信息比對?!董h(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例》規(guī)定,涉稅信息比對,是稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)。
簡單來看,涉稅信息比對的內(nèi)容分為兩類:一是與環(huán)保部門交送的相關(guān)數(shù)據(jù)資料比對,二是與同類型納稅人的資料比對??雌饋砗唵?,而首個征期的實(shí)踐, 已顯露出一些問題。
由于稅額(收費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)的大幅調(diào)整,企業(yè)申報(bào)的稅額與環(huán)保部門移交的排污費(fèi),必然會有較大差別。所謂比對,已不能理解為同等條件,環(huán)保部門去年的排污收費(fèi)數(shù)據(jù)充其量是個參考。有稅務(wù)人員表示,比對的標(biāo)準(zhǔn)就是跟去年差不多,或者高一點(diǎn)??墒聦?shí)上,如果跟去年一致,說明本身存在問題的可能就很高了。
履行比對職責(zé),需要掌握大量環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識。原來執(zhí)行排污收費(fèi)制度時,環(huán)保系統(tǒng)是有一支專業(yè)隊(duì)伍的。從首個征期來看,稅務(wù)機(jī)關(guān)表現(xiàn)得非常好, 有些稅務(wù)人員已稱得上內(nèi)行了。盡管如此,真正開展審核,將理論應(yīng)用于實(shí)踐,恐怕僅僅入門還不夠,需要的是入行入道,讓稅務(wù)工作者來審核, 有點(diǎn)強(qiáng)人所難。
數(shù)據(jù)異常這個結(jié)論究竟怎么下?對稅務(wù)機(jī)關(guān)來說,既是工作重點(diǎn),也是難點(diǎn)。結(jié)合實(shí)情,引入第三方參與審核,可以作為一個解決方案。
行業(yè)眾多,專業(yè)性強(qiáng),計(jì)算復(fù)雜,全部準(zhǔn)確審核不現(xiàn)實(shí)
現(xiàn)階段,稅務(wù)機(jī)關(guān)恐怕難以承受;長遠(yuǎn)看,行政成本太高,而且有很多不可知的行政風(fēng)險(xiǎn)
稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員,再適應(yīng)和磨合一段時間,應(yīng)該可以勝任審核職責(zé)。目前需要正視的,有兩個問題:一是時間,即現(xiàn)階段, 能不能勝任?二是成本,即勝任后,精力夠不夠?
環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅稅額,不能像其他稅種那樣“查賬征收”。其稅額不僅是幾個數(shù)據(jù),也不僅是財(cái)務(wù)報(bào)表,而是一整套專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和計(jì)算方法。這與稅務(wù)人員普遍的知識儲備,還不匹配。
之所以這么說,首先是因?yàn)閼?yīng)納稅額的計(jì)算步驟十分復(fù)雜, 至少需要經(jīng)過以下六個步驟,而每一個步驟又包含眾多細(xì)節(jié)。
第一步,獲取基本數(shù)據(jù)。包括污染物排放的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),明確獲取污染排放量的方法,選擇自動監(jiān)測設(shè)備監(jiān)測或者監(jiān)測機(jī)構(gòu)監(jiān)測的,要拿到檢測報(bào)告;不監(jiān)測的,要選取相應(yīng)行業(yè)的排污系數(shù)、物料衡算規(guī)范;仍不適用的,要研究各省出臺的抽樣核定辦法。
第二步,計(jì)算污染物排放量。篩選污染物,按照相應(yīng)的算法, 計(jì)算每一個排放口每一種應(yīng)稅污染物的排放量。
第三步,確定計(jì)稅依據(jù)。即確定應(yīng)稅大氣、水污染物的排放當(dāng)量數(shù)、固體廢物的排放量以及噪聲超標(biāo)數(shù)。其中有諸多細(xì)節(jié)需要把握,比如應(yīng)稅水污染物中色度的當(dāng)量數(shù)算法比較特殊,畜禽養(yǎng)殖業(yè)要特別考慮,固體廢物的幾個量必須準(zhǔn)確計(jì)量,噪聲是不是全月超標(biāo)、一個邊界有幾處超標(biāo),等等。
第四步,初步計(jì)算應(yīng)納稅額。對于應(yīng)稅大氣、水污染物,首先對不同污染物按照污染當(dāng)量數(shù)進(jìn)行排序,確定納稅指標(biāo),然后計(jì)算; 對于應(yīng)稅固體廢物以及應(yīng)稅噪聲的應(yīng)納稅額,按適用稅額進(jìn)行相應(yīng)的計(jì)算。
第五步,判斷是否滿足減稅條件。一要滿足從未超標(biāo)排放, 二要滿足相應(yīng)濃度的再平均值低于標(biāo)準(zhǔn)30% 或50%,可以減免。這就要求必須采用監(jiān)測方法,有明確的檢測濃度,比對相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)。對于符合條件的減免項(xiàng)目,還要根據(jù)有關(guān)文件選擇相應(yīng)的減免性質(zhì)代碼。
第六步,確定本期應(yīng)納稅額。填報(bào)相應(yīng)報(bào)表。
更復(fù)雜的是,環(huán)境保護(hù)稅納稅人涉及不同行業(yè),不同生產(chǎn)工況,不同時段,不同污染物,不同污染物處理設(shè)施,不同計(jì)算方法,不同排污系數(shù),不同監(jiān)測設(shè)備, 不同處置方法,不同稅額標(biāo)準(zhǔn)等。這些導(dǎo)致了不同納稅人的情況千差萬別,屬于不同的排列組合。
現(xiàn)在對納稅人的要求是,懂政策、能計(jì)算、會申報(bào)。這個要求不一般,而作為征管部門的稅務(wù)機(jī)關(guān),更需要掌握,同時還得練就火眼金睛。
再回到開始提出的兩個問題。
第一,現(xiàn)階段,稅務(wù)機(jī)關(guān)恐怕難以承受?,F(xiàn)階段稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作要點(diǎn)是完成征繳,但已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了很多復(fù)雜問題,隨著征繳的常態(tài)化,審核工作的重要性、專業(yè)性和繁瑣性將更加突顯。不少基層稅務(wù)人員表示,起碼現(xiàn)階段幾乎不可能準(zhǔn)確審核。
第二,長遠(yuǎn)來看,明顯行政成本太高,需要人力,需要時間, 且難免掛一漏萬,存在審核風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境保護(hù)稅稅額的計(jì)算,事關(guān)污染減排、綠色發(fā)展等政策和政治問題,重要且敏感,有很多不可知的行政風(fēng)險(xiǎn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)若要全面開展審核,壓力可想而知。
不管是現(xiàn)階段還是從長遠(yuǎn)看, 借助專業(yè)化社會力量提供技術(shù)支持,能夠大大減輕稅務(wù)機(jī)關(guān)的壓力, 也符合政府購買服務(wù)的大趨勢。由社會化力量提供專業(yè)服務(wù),不僅是技術(shù)需要,而且應(yīng)該成為防范稅務(wù)機(jī)關(guān)審核風(fēng)險(xiǎn)的一道必經(jīng)程序。
環(huán)境污染不可逆,等不及稽查或三五年后的追征,開征初期,必須積累準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)
第三方參與,應(yīng)該成為一個必經(jīng)程序
稅務(wù)征管的威懾力,主要在稽查,而非日常審核。稅務(wù)征管的特點(diǎn)是,首先相信納稅人如實(shí)申報(bào),一般不對納稅情況進(jìn)行全面審核。之所以相信,也是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)科學(xué),有稅務(wù)檢查特別是稽查來兜底。
按照《稅收征收管理法》, 因納稅人計(jì)算錯誤等失誤,未繳或者少繳稅款的,稅務(wù)機(jī)關(guān)在三年內(nèi)可以追征稅款、滯納金;有特殊情況的,追征期可以延長到五年。所謂出來混的,總要還的, 是稅收管理的內(nèi)核。
也正因此,有人認(rèn)為,稅收征管與收費(fèi)不同,原來的排污費(fèi)存在的拖延不繳、未繳或者少繳等問題,在稅收的管理軌道中,將被充分制約。分行業(yè)、分地區(qū)的稅收檢查,特別是專項(xiàng)稽查,總能做到讓僥幸者新賬舊賬一起算?;谶@樣的管理,不少人認(rèn)為,稅收收繳后理論上不需要全面核查。即使發(fā)現(xiàn)不了異常,也沒什么問題。
確實(shí),作為稅,這種制約的威懾力非常強(qiáng)大。而之所以主要依靠這一制度來制約,是因?yàn)樵瓉淼亩惙N,檢查方式主要是查賬, 核心都是經(jīng)濟(jì)賬,即使存在問題, 最后通過追征稅款、滯納金,完全可以彌補(bǔ)。
可是,環(huán)境保護(hù)稅的特殊性, 決定了傳統(tǒng)的稅收征管模式不能完全奏效了。因?yàn)榄h(huán)境污染是不可逆的。環(huán)境保護(hù)稅的初衷就是為了調(diào)節(jié)企業(yè)的污染排放,是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,如果也如其他稅種那樣,等到專項(xiàng)稽查時再發(fā)現(xiàn)問題,那么,本該減少的排放沒能減少,已被污染的環(huán)境不可恢復(fù),開征環(huán)境保護(hù)稅的意義何在?
因此,環(huán)境保護(hù)稅的審核, 意義重大。正如有些稅務(wù)人員所談到的,征收環(huán)境保護(hù)稅,是一項(xiàng)政治任務(wù),必須認(rèn)真做好。這就要求稅務(wù)機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變觀念,高度重視環(huán)境保護(hù)稅對稅收征管理念提出的重大挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)具體體現(xiàn)在兩個方面。
第一,環(huán)境保護(hù)稅必須全面開展審核,特別是在開征第一年、第二年。好的開始是成功的一半, 必須準(zhǔn)確梳理納稅人的納稅稅額, 明確其納稅應(yīng)達(dá)到的水平,以為今后稅收征管提供參考,積累準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。也只有這樣,在今后的稅收征管中,才能更大程度地降低行政成本,更大限度地接近準(zhǔn)確。據(jù)了解,首個征期, 環(huán)境保護(hù)稅稅收收入并沒有預(yù)想的那么多,減免申報(bào)達(dá)1/3。這一方面說明,稅收的正向激勵機(jī)制已初步發(fā)揮作用,另一方面,也提醒稅務(wù)機(jī)關(guān),審核非常必要, 意義重大。
第二,環(huán)境保護(hù)稅的稅務(wù)稽查,必須要加大力度。不同行業(yè)、不同區(qū)域的稅務(wù)稽查,要更加注重環(huán)境保護(hù)稅稽查;環(huán)境保護(hù)稅專項(xiàng)稽查,要加大頻次。只有這樣,才能充分發(fā)揮費(fèi)改稅的優(yōu)勢, 讓“污染者付費(fèi)”原則真正納入稅收軌道,讓稅收的調(diào)節(jié)功能最大程度地服務(wù)于綠色發(fā)展。
要做到這兩點(diǎn),僅僅依靠稅務(wù)機(jī)關(guān),不可行;指望環(huán)保部門更多的參與,也不現(xiàn)實(shí)。
針對環(huán)境保護(hù)稅的特殊實(shí)際, 堅(jiān)持問題導(dǎo)向,需要主動探索和積極作為。
開展環(huán)境保護(hù)稅專業(yè)化審核實(shí)踐,由社會化力量提供專業(yè)服務(wù),無疑是一個選擇,也是最佳選擇。
第三方參與不僅僅是技術(shù)支持,而是為了進(jìn)一步確保審核結(jié)果的準(zhǔn)確性,為改革的順利推進(jìn)助力, 為生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé),為生態(tài)文明建設(shè)擔(dān)當(dāng)。從這個意義上說,第三方參與,應(yīng)該成為一個必經(jīng)程序。