習近平總書記強調(diào)青海是“中華水塔”，在全國具有戰(zhàn)略地位。三江源保護是關系中華民族生存的根本，沒有青藏高原就沒有三江源，也就沒有中華民族。根據(jù)中國社會科學院生態(tài)文明研究智庫統(tǒng)一部署，2017年2月至2018年10月，我們通過實地調(diào)研、學術研討、專題講座等多種形式，就青海生態(tài)文明體制改革、國家公園體制機制、生態(tài)補償和地方經(jīng)濟社會發(fā)展進行集中研究，形成了青海生態(tài)文明體制改革調(diào)研總報告。通過對總體成效和存在的主要問題總結，以進一步深化認識，拓展共識，總體有助于推進中華水塔保護和三江源國家公園體制機制完善。

一、青海生態(tài)文明體制改革的總體成效

三江源是我國淡水資源的重要補給區(qū)，同時又是長江、黃河和瀾滄江三江之源，水資源蘊藏量超過2000億立方米，三江流域省市總人口和GDP總量均占到了全國的90%以上。因而既是名副其實的“中華水塔”，又是國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略屏障，意義極其重大。目前，三江源既是國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)、國家森林公園體制改革試點區(qū)，還是生態(tài)文明建設國家先行示范區(qū)。2016年，習近平總書記多次要求青海保護好三江源，保護好“中華水塔”，要求青海算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬。

1．習近平生態(tài)文明思想廣泛宣傳

中央對生態(tài)文明建設的新部署、新要求，特別是習近平總書記對生態(tài)文明建設與“五位一體”總體布局、四個全面戰(zhàn)略布局兩者關系范疇的新論斷，既深化和強化了生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略地位，同時也為進一步加強三江源生態(tài)保護指明了前進方向、提供了難得機遇。黨中央國務院對青海省充滿深厚感情；青海全省上下充分感知、感恩黨中央國務院對青海的親切關注。習近平總書記在青海視察時關于三江源保護以及格爾木市發(fā)展和建設“鎂鋰鉀鹽”循環(huán)經(jīng)濟國家示范區(qū)的講話和要求，在青海社會各界引起了強烈反響，當?shù)攸h政干部、企業(yè)家、企業(yè)界人士，都倍感自豪、深受鼓舞。青海全省上下，無論是黨政領導高級干部、基層干部還是群眾，對于習近平總書記的諄諄教誨、青海的戰(zhàn)略地位、生態(tài)保護的極端重要性、綠水青山就是金山銀山的兩山理論、綠色發(fā)展理念，認識到位、意識入心。

2．生態(tài)文明國家治理能力和治理現(xiàn)代化積極推進

近年來，青海省委省政府從省域“頂層設計”視角，組建和成立了三江源生態(tài)保護管理辦公室，編制和出臺了一系列事關青海生態(tài)文明體制機制改革的重要文件，強化了綠色GDP的考核方式。如《關于推進三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建設的意見》、《關于探索建立三江源生態(tài)補償機制的若干意見》，取消了對試驗區(qū)4個州GDP的考核，研究制定綠色績效考評體系等等。同時，相繼建立和完善了環(huán)境保護在線監(jiān)測系統(tǒng)、遙感系統(tǒng)，推進管理方式和管理手段現(xiàn)代化。

整體來說，以習近平總書記視察青海重要講話為里程碑和新征程，青海以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態(tài)文明思想為根本遵循，正在向著加快生態(tài)文明建設的大趨勢大踏步前進。三江源生態(tài)保護和格爾木市的生態(tài)工業(yè)建設，正在邁向新階段。

二、 青海生態(tài)文明體制改革存在的主要問題

1．關于生態(tài)補償機制

縱向（中央財政）生態(tài)補償機制還需進一步完善  一是中央財政總體的有限性與實際需求較大性之間的問題。整體看，中央財政是三江源地區(qū)生態(tài)保護和建設投入的主要來源。但由于三江源地區(qū)面積大，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)建設與管護成本高，當前來看，投資規(guī)模和期限仍然難以滿足生態(tài)環(huán)境建設與保護的實際需要。二是生態(tài)補償客觀上要求相對穩(wěn)定的補償機制與實踐操作中政策彈性過大之間的問題。由于缺乏立法、法律體系，特別是具有可操作性的政策機制對補償內(nèi)容、方式、標準規(guī)定的明確規(guī)定，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補償長效機制，相應的政策彈性空間過大、隨意性、可操作性差。當?shù)攸h政官員擔心，一期專項資金之后的另一項專項資金，能否繼續(xù)投入、投入的規(guī)模有多大，存在較大的不確定性，需要不斷向有關部委做工作。三是中央財政生態(tài)補償目標導向與激發(fā)地方建設內(nèi)生動力之間的問題。中央財政不能當消防隊、滅火員。生態(tài)補償是為了促進青海經(jīng)濟社會發(fā)展。一個主體部門得到補償，另一個政府部門，如青海省國土資源廳長期依靠礦山管理維系政府運作，基于三江源生態(tài)機制，沒有經(jīng)費來源，現(xiàn)在日子可能比較難過，要求進行“生態(tài)補償”的呼聲較高?；?，對于三江源這樣的特殊和重要地區(qū)，單純依靠國家階段性、暫時性甚至是取決于一任領導的重視與否、走或留等因素來決定生態(tài)補償?shù)臄?shù)額并作為拿捏其中的尺度，這是存在主要問題的。需要超前建立系統(tǒng)、穩(wěn)定、規(guī)范、受法治法律機制保障的利益補償機制和政策體系，減少政策和補償?shù)碾S意性和起伏性。

流域上中下游之間的生態(tài)補償機制彼此沒有約束力  三江源作為我國最重要的生態(tài)安全屏障，水源涵養(yǎng)、生態(tài)效益涉及范圍廣、流域面積所涉主體多。在調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當?shù)攸h政官員普遍希望能夠通過橫向補償機制作為中央財政轉移支付的補充。但顯然，青海省沒有能力說服或采取措施對兄弟省份要求反哺補償。以黃河流域為例，黃河中下游所涉及的省份，除山東工業(yè)經(jīng)濟比重較大、經(jīng)濟基礎較好以外，甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏本身經(jīng)濟就欠發(fā)達，但也都是婆說婆有理、公說公有理。比如，內(nèi)蒙古說黃河水在他那里，轉了多少個彎不說，還經(jīng)常斷流；山東說到他這里，水都污染得不成樣子，離源頭十萬八千里遠。理論上，或從公共經(jīng)濟學視角看，三江源作為生態(tài)屏障地區(qū)、水資源涵養(yǎng)地區(qū)，是為國家提供非競爭性、非排他性的公共生態(tài)財富和生態(tài)服務，按照黨中央關于自然資源產(chǎn)權制度、自然資源市場有償使用等制度機制，中央財政和下游各地區(qū)地方財政都有理由通過市場計量方式來購買、獲取這種公共財富，共同維護好流域和國家生態(tài)安全的責任和義務。但顯然在如此廣闊的范圍、如此廣大的區(qū)域、如此各具特性的行政和市場不同主體間確定生態(tài)服務比、受益者為誰、范圍多大，這是一種艱難的探索。即使從數(shù)據(jù)模型上分析出誰出多、誰出多少，都需要中央進步加大頂層設計，通過約束、政績導向機制才能夠得以實現(xiàn)。

2．關于生態(tài)保護和民生改善

著力促進財政補助與以人民為中心思想之間的良性互動  近年來，三江源自然保護區(qū)建立，特別是國家公園嘗試建立以來，相繼實施了退耕還林、休牧育草、停止礦產(chǎn)開采以及限制中草藥采挖等一系列生態(tài)保護工程和措施。這在客觀上一是使地方政府財政收入大幅減少，二是牧民本身的民生問題也不同程度地出現(xiàn)了問題。如在農(nóng)村生活過、20世紀60年代以后出生、在成家立業(yè)時正趕上80年代初第一輪改革開放政策的幾代人都知道，盡管農(nóng)民人年均純收入不足數(shù)百元的現(xiàn)象很普遍，但這不會導致絕對貧困。這是因為農(nóng)民人自己養(yǎng)活自己。但是如果農(nóng)民人在沒有穩(wěn)定收入的情況下通過市場買賣維持生計，這就容易出問題。青海的調(diào)研集中暴露出這個問題。如格爾木市的領導說，格爾木是經(jīng)濟極欠發(fā)展地區(qū)，市區(qū)人口也就30多萬，但這個城市的物價卻高得驚人，特別是在春節(jié)前后，1斤辣椒要賣到20多元。因而過去完全能夠通過自給自足生活的牧民通過生態(tài)移民后，實際上生活變成了困難戶。換句話說，牧民日常生活供給由自產(chǎn)變?yōu)橘徺I、由自然變成市場后，盡管國家對牧戶料糧補助，但折合補助標準較低。青海省現(xiàn)在常住人口近600萬，通過生態(tài)移民提供各種補助，是筆巨大的開支。

努力實現(xiàn)人與自然的動態(tài)平衡  三江源的生態(tài)環(huán)境非常脆弱，但地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展本身就不平衡，面積卻大得驚人，廣袤和人煙稀少并存，生態(tài)恢復、保護與建設的成本極高，需要長期、持續(xù)和穩(wěn)定的資金投入。國家公園體制的推廣正在嘗試全部生態(tài)移民，這可能忽視了原生態(tài)地區(qū)數(shù)千年自然、歷史、人文的傳統(tǒng)，不僅給國家財政的大量資金投入的可持續(xù)性帶來挑戰(zhàn)，而且離開了人的原生態(tài)，是否還是生態(tài)，這需要引起我們高度警惕和思考。

推動牧民生活方式從傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式轉變  牧民遷移之后，既有草場退牧還草，牧民原有的通過放牧—養(yǎng)殖—農(nóng)副產(chǎn)品種植和自然賦予方式等傳統(tǒng)或基本生活方式面臨挑戰(zhàn)，生活支出急劇增加。調(diào)研期間，有官員反映說，生態(tài)移民本來按照政府最初美好的想法，安排了類似特色小鎮(zhèn)、小康村或經(jīng)濟適用房等“現(xiàn)代式”建筑。但現(xiàn)在暴露出一個普遍問題，就是“牧二代”沒房住。因為孩子們都不愿出去，也沒有外出生存技能，等到結婚年齡，沒有房住，就出現(xiàn)了父母住里屋、“牧二代”重返帳篷的問題。此外，有些牧民本身面臨所謂“現(xiàn)代化”的艱難選擇，他們?nèi)匀辉敢膺x擇傳統(tǒng)生存和生活方式。這里還需要指出，三江源地區(qū)牧民，由于其歷史人文傳統(tǒng)多以畜牧為生，由流動性轉為定居化，且無所事事，當?shù)毓賳T說，“安靜下來，身體的方方面面的問題就來了”。這些情況的發(fā)生，使本來生活見就相形見絀的生態(tài)移民們，生活更加窘境。

三、通過綠色發(fā)展、市場機制為生態(tài)文明體制改革增添內(nèi)生動力

在保護生態(tài)環(huán)境的前提下搞好開發(fā)利用  習近平總書記在青?？疾鞎r指出：“鹽湖是青海最重要的資源。要制定正確的資源戰(zhàn)略，加強頂層設計，搞好開發(fā)利用。循環(huán)利用是轉變經(jīng)濟發(fā)展模式的要求，全國都應該走這樣的路。青海要把這件事情辦好，發(fā)揮示范作用。青海資源也是全國資源，要有全國一盤棋思想，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下搞好開發(fā)利用?！眹壹壊襁_木循環(huán)經(jīng)濟實驗區(qū)，已經(jīng)構建起基于鹽湖化工—石油化工—新能源等產(chǎn)業(yè)發(fā)展層層遞進、循環(huán)利用、吃干榨凈的“光—鎂—鋰—鉀”產(chǎn)業(yè)綠色融合、循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系。青海鹽湖集團負責人謝康民說，格爾木已經(jīng)初步建成鉀、鎂、鋰三大基地，鉀鹽、鈉鹽、鎂鹽、鋰鹽、氯氣鹽五大產(chǎn)業(yè)集群。堅持“以鉀為主，綜合利用，循環(huán)經(jīng)濟”發(fā)展戰(zhàn)略，近年來在察爾汗鹽湖累計投資約600億元，建設鹽湖資源綜合利用項目，突破了“高鎂鋰比”鹵水提鋰的世界性難題，引進了國際領先的鹽湖老鹵電解制取金屬鎂技術；建成了10萬噸電解金屬鎂裝置和1萬噸鹵水吸附法提鋰裝置。發(fā)展和保護的關系，實質(zhì)是如何講好自然辯證法。格爾木市發(fā)展循環(huán)模式的重化工業(yè)表明，青海省本身要有依靠自我力量反哺生態(tài)區(qū)的“真實力”、“硬通貨”。

青海也具備提供生態(tài)產(chǎn)品的“青海能力”  黨的十八大提出“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。生態(tài)產(chǎn)品是指滿足人類生活和發(fā)展需要的各種產(chǎn)品中那些與自然生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)有比較直接關系的產(chǎn)品，是人類社會生存和發(fā)展不可或缺的重要產(chǎn)品。三江源地區(qū)清新的空氣、干凈的水源、大面積的森林和草原等等，就是大自然“生產(chǎn)”的生態(tài)產(chǎn)品。因而，支持生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以在生態(tài)畜牧業(yè)，生態(tài)旅游業(yè)方面進行一定探索。此外，如當?shù)氐牡V泉水市場，包括國內(nèi)多家著名的水資源市場化企業(yè)相繼涌入，通過市場產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)對生態(tài)的自主補償，依然是一個重要的發(fā)展戰(zhàn)略支撐。

 （黃承梁，中國社會科學院生態(tài)文明研究智庫理論部主任；來源：選自《2018年度生態(tài)文明建設優(yōu)秀論文和優(yōu)秀調(diào)研報告》）