我國(guó)土壤污染防治相關(guān)法規(guī)政策文件對(duì)綠色低碳修復(fù)有原則要求?！吨腥A人民共和國(guó)土壤污染防治法》提出實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)不得對(duì)土壤和周邊環(huán)境造成新的污染?！督ㄔO(shè)用地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》提出鼓勵(lì)采用綠色的、可持續(xù)的和資源化修復(fù)?！稖p污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》和《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》都提出鼓勵(lì)綠色低碳修復(fù)。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨。我國(guó)同時(shí)面臨實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達(dá)峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務(wù)，生態(tài)環(huán)境多目標(biāo)治理的要求進(jìn)一步凸顯，協(xié)同推進(jìn)減污降碳已成為我國(guó)新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。2023年，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段，因地因時(shí)制宜、分區(qū)分類(lèi)施策，努力找到生態(tài)保護(hù)修復(fù)的最佳解決方案。在此背景下，《關(guān)于促進(jìn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和綠色低碳修復(fù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)辦土壤〔2023〕19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）于2023年12月正式印發(fā)，對(duì)于貫徹土壤污染管控修復(fù)綠色低碳理念、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展、強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)等，都具有里程碑式的意義。

　　▎一、國(guó)際進(jìn)展

　　國(guó)際上綠色低碳修復(fù)劃分為萌芽和早期發(fā)展（2006年之前）、快速發(fā)展（2007-2012年）和成熟發(fā)展（2013年至今）三個(gè)階段。第一階段，從2000年左右逐步進(jìn)入土壤污染綠色可持續(xù)修復(fù)（Green and Sustainable Remediation）時(shí)期，從傳統(tǒng)基于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修復(fù)和基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的修復(fù)管控策略，向綜合考慮修復(fù)管控全過(guò)程環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響的可持續(xù)策略轉(zhuǎn)變。研究機(jī)構(gòu)和公益組織在決策中考慮環(huán)境足跡和碳足跡等影響，并探索研究綠色可持續(xù)修復(fù)的評(píng)估工具和方法。第二階段，綠色可持續(xù)修復(fù)理念已得到廣泛認(rèn)同，相關(guān)評(píng)估工具方法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等得到充分發(fā)展。第三階段，進(jìn)入靈活實(shí)踐和創(chuàng)新階段，從理念逐步融入具體的修復(fù)技術(shù)、專(zhuān)業(yè)設(shè)備、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)材料、組織管理等方面，也從修復(fù)工程向土地利用規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)區(qū)劃、生態(tài)景觀(guān)設(shè)計(jì)等領(lǐng)域進(jìn)行了拓展。2020年以后，綠色可持續(xù)修復(fù)相關(guān)評(píng)估體系和實(shí)踐應(yīng)用基本成熟，隨著全球應(yīng)對(duì)氣候變化需求日益迫切，土壤污染治理逐步進(jìn)入可持續(xù)韌性修復(fù)（Sustainable Resilient Remediation）時(shí)期，將碳排放和適應(yīng)氣候變化能力納入了評(píng)價(jià)體系。目前發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境修復(fù)已進(jìn)入生態(tài)、低碳、韌性的綠色可持續(xù)新時(shí)代。

　　國(guó)際上主流的綠色可持續(xù)修復(fù)相關(guān)框架主要包括可持續(xù)修復(fù)框架、綠色修復(fù)框架和綠色可持續(xù)修復(fù)框架三類(lèi)?？沙掷m(xù)修復(fù)論壇（Sustainable Remediation Forum， SuRF）是可持續(xù)修復(fù)框架的代表，將其定義為通過(guò)合理公正地使用有限資源使人類(lèi)健康和環(huán)境獲得最大凈效益的修復(fù)策略，主要考慮環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三要素。綠色修復(fù)則在修復(fù)實(shí)施中考慮所有的環(huán)境影響，并在修復(fù)行動(dòng)中采用可將環(huán)境足跡最小化的措施，主要考慮土地/生態(tài)系統(tǒng)、材料與廢棄物、能源、空氣/大氣、水五大核心要素。綠色可持續(xù)修復(fù)一般指在污染場(chǎng)地修復(fù)中采取特定的產(chǎn)品、工藝、技術(shù)、流程以減輕污染物對(duì)受體的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)綜合考慮社區(qū)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)影響和凈環(huán)境效益的平衡，主要涵蓋溫室氣體排放、能源消耗、回收利用/廢棄物減量化、資源消耗等客觀(guān)指標(biāo)和資產(chǎn)再利用的效益、創(chuàng)造和保留工作機(jī)會(huì)、創(chuàng)造社區(qū)資產(chǎn)等主觀(guān)指標(biāo)。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家將綠色可持續(xù)修復(fù)理念逐步融入土壤污染治理的政策制定過(guò)程，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：

　　第一階段是由國(guó)家主管部門(mén)主導(dǎo)進(jìn)行管控。早期的土壤污染治理主要是對(duì)嚴(yán)重污染事件造成輿情影響的響應(yīng)，基本采取完全清除污染物或?qū)ξ廴疚镞M(jìn)行封存的措施。這一時(shí)期，僅根據(jù)污染物的濃度來(lái)簡(jiǎn)單確定污染地塊治理優(yōu)先順序，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)用較少，也未結(jié)合用地性質(zhì)考慮修復(fù)必要性。隨著修復(fù)成本大幅增加，實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，許多地塊更適合依據(jù)未來(lái)用地規(guī)劃開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并進(jìn)行治理優(yōu)先級(jí)排序。隨著治理需求迫切的地塊得到管控，不需要立即治理的污染地塊得到識(shí)別，公眾的看法也逐漸改變，不再視所有污染地塊為需要采取政府行動(dòng)的極端事件。

　　第二階段是靈活的國(guó)家法規(guī)為因地制宜開(kāi)展土壤污染治理決策創(chuàng)造條件。該階段，更多地塊采用基于規(guī)劃情景開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并因地制宜制定解決方案的管控或修復(fù)策略。土壤污染治理與土地規(guī)劃之間有了更緊密的聯(lián)系，棕地再開(kāi)發(fā)成為地塊治理的驅(qū)動(dòng)力之一。在此情況下，可將更大范圍的利益相關(guān)方納入決策環(huán)節(jié)，并為綠色可持續(xù)修復(fù)作出積極貢獻(xiàn)。由政府和私人聯(lián)合投資的棕地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目成為優(yōu)先選項(xiàng)，也衍生出多種聯(lián)合資助模式。但其主要障礙在于修復(fù)完成后土地所有權(quán)人的債務(wù)以及未來(lái)潛在需要承擔(dān)的義務(wù)。

　　第三階段是法律法規(guī)為私人參與土壤修復(fù)創(chuàng)造機(jī)會(huì)并提供保障。私人投資土壤修復(fù)主要考量地塊再開(kāi)發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為綠色可持續(xù)修復(fù)的應(yīng)用培育了豐沃的土壤。然而土壤修復(fù)較為復(fù)雜，且存在不確定性，一定程度上成為地塊再開(kāi)發(fā)的阻礙。主要問(wèn)題包括：政府與私人如何分擔(dān)修復(fù)成本、修復(fù)失敗的風(fēng)險(xiǎn)和修復(fù)后殘留污染的潛在責(zé)任和義務(wù)。例如地下水污染常常超出地塊邊界，責(zé)任難以劃定；對(duì)于此類(lèi)問(wèn)題，歐盟允許政府接管一部分地下水修復(fù)或管控的未來(lái)責(zé)任、義務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)，從而減少土地使用權(quán)人受到不確定性因素影響，增強(qiáng)利益相關(guān)方對(duì)于棕地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的合作意愿。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家綠色低碳修復(fù)體系各有側(cè)重，推進(jìn)綠色低碳修復(fù)的管理決策過(guò)程漫長(zhǎng)復(fù)雜，與我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)背景不同、階段不同、任務(wù)不同。我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在剛剛興起、同時(shí)面臨全方位協(xié)同推進(jìn)減污降碳任務(wù)的背景下，推動(dòng)綠色低碳修復(fù)大有可為。

　　▎二、《意見(jiàn)》出臺(tái)的迫切需求與重要意義

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