黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對新時代新征程深化生態(tài)文明體制改革作出重大部署，同時對完善相關(guān)法治建設(shè)提出新要求。認(rèn)真研究《決定》提出的生態(tài)文明體制改革任務(wù)，并對如何在法治軌道上深化生態(tài)文明體制改革、推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作出安排部署，是十分必要的，也是非常迫切的。

 

　　一、深刻認(rèn)識立法與深化改革、推進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的關(guān)系

　　在我國，改革與立法的關(guān)系十分密切。改革提出法治的要求，使法治得以實現(xiàn)。同時，法治適應(yīng)改革的需要，可以對改革的進(jìn)行和改革目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮重要保障作用。在一定意義上，改革與法治的關(guān)系，如車之兩輪、鳥之兩翼，誰也離不開誰。

　　法治的實現(xiàn)離不開改革。所謂法治，顧名思義，是指依據(jù)法律治理國家，是與人治相對立的一種治國方略，強(qiáng)調(diào)以法治國、依法治國。同時，法治還指一種法律價值、法律精神和社會理想，是指通過依法治國形成的一種社會狀態(tài)。所謂改革，顧名思義，是指對現(xiàn)行體制機(jī)制的改良和變革，是把原有體制機(jī)制中舊的、不合理的部分改成新的、能適應(yīng)客觀需要的體制機(jī)制。通過對以上兩個概念的比較不難發(fā)現(xiàn)，改革的特點是“破”與“變”，法治的特點是“立”與“定”，兩者之間是辯證統(tǒng)一、密不可分的。

　　為什么法治的實現(xiàn)離不開改革呢？從手段上看，法律是相對靜態(tài)的，一般處于結(jié)果的狀態(tài)，如民法典和環(huán)境保護(hù)法等法律，都是處于靜態(tài)的制度文本。改革是處于變動的狀態(tài)，是改革在推動著社會的進(jìn)步，并同時要求制定適應(yīng)改革需要的法律法規(guī)。比如，我國進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)改革，強(qiáng)調(diào)尊重所有市場主體的平等地位和人與人之間的平等關(guān)系，才有了制定民法典的需求，最終成功制定了民法典。再如，國家高度重視環(huán)境保護(hù)事業(yè)，進(jìn)行了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的體制改革，才有了制定環(huán)境保護(hù)法的需求和最終完成這部重要的法律。所以，沒有改革，就不可能有法治的實現(xiàn)。在一定意義上，法治的實現(xiàn)是改革的重要目標(biāo)和內(nèi)容之一。

　　改革的成果必然要求法治保障。改革的成果，需要某種政治工具將其鞏固下來，并加以貫徹推行。在各類政治工具中，法治是一種最佳的工具。這是因為法治工具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、公開性和權(quán)威性等特點，十分適合治國理政的實際需要。回顧歷史，在治國理政的實踐中不難看到，改革和法治相輔相成、相伴而生。法治的實現(xiàn)離不開改革的推動，改革的深化、事業(yè)的發(fā)展也必然需要法治保障。

　　多年來，我國的環(huán)境法治建設(shè)總體上是與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的體制改革同時起步、協(xié)調(diào)推進(jìn)的。我國20世紀(jì)70年代開始進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，就是同那個時代開始的環(huán)境保護(hù)立法工作同步進(jìn)行的。實踐證明，我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的體制改革給當(dāng)代的環(huán)境保護(hù)事業(yè)帶來了舉世矚目的歷史性巨變，同時，那個時期以環(huán)境保護(hù)法為標(biāo)志的環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)亦取得了前所未有的歷史性成就。目前，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)法律有30余件、行政法規(guī)有100余件、地方性法規(guī)有1000余件，覆蓋全面、務(wù)實管用、嚴(yán)格嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)保法律制度體系已經(jīng)形成。在一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的有力保障下，我國堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，推動美麗中國建設(shè)事業(yè)邁出堅實步伐。

　　進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，對立法工作提出了許多新要求?！稕Q定》聚焦建設(shè)美麗中國、促進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化，從完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制等方面提出系列改革舉措，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和戰(zhàn)略謀劃，為新時代新征程深化生態(tài)文明體制改革、全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，指明了前進(jìn)方向，對開展生態(tài)文明法治建設(shè)具有極為重要的指導(dǎo)意義。環(huán)境保護(hù)立法工作必須緊緊圍繞貫徹黨的二十屆三中全會精神來謀劃、展開和推進(jìn)，通過切實改進(jìn)環(huán)境立法工作，從法律制度上推動生態(tài)文明體制改革舉措和任務(wù)的落實。

　　二、健全美麗中國建設(shè)責(zé)任體系需要法治保障

　　《決定》提出推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核監(jiān)督制度和生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系建設(shè)。建設(shè)美麗中國是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標(biāo)之一，必須堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。要健全中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察常態(tài)長效機(jī)制；推動建立地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制；健全美麗中國建設(shè)實施體系和落實機(jī)制，開展美麗中國建設(shè)成效考核。

　　健全美麗中國建設(shè)責(zé)任體系迫切需要法治保障，法治建設(shè)在健全美麗中國建設(shè)責(zé)任體系領(lǐng)域大有可為。

　　一是堅持和加強(qiáng)黨對生態(tài)文明建設(shè)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)美麗中國建設(shè)目標(biāo)的根本保證。習(xí)近平生態(tài)文明思想“十個堅持” 的第一個堅持就是“堅持黨對生態(tài)文明建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)”。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，建設(shè)美麗中國是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標(biāo)，必須堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。我們要把加強(qiáng)黨對生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)作為第一要務(wù)，作為自覺的政治行動。

　　二是推動建立地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制。地方各級黨委和政府要肩負(fù)起美麗中國建設(shè)的責(zé)任，研究落實地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，建立健全責(zé)任規(guī)范體系、責(zé)任績效評估體系、督察問責(zé)程序等責(zé)任制度體系。

　　三是建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度并保障實施。建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是推動生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵措施。持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，構(gòu)建嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度體系，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，為美麗中國建設(shè)提供堅實的監(jiān)督保障。

　　四是健全美麗中國建設(shè)實施體系和推進(jìn)落實機(jī)制，依法開展美麗中國建設(shè)成效考核。生態(tài)環(huán)境部門在這一過程中扮演著至關(guān)重要的角色，需要及時制定和完善相關(guān)規(guī)章制度，確立明確的考核指標(biāo)和實施方案，確保相關(guān)考核工作在法治軌道上規(guī)范進(jìn)行。

　　五是推進(jìn)美麗中國先行區(qū)建設(shè)。推進(jìn)美麗中國先行區(qū)建設(shè)旨在打造美麗中國全域建設(shè)的示范樣本，探索出可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。浙江省作為先行區(qū)之一，已經(jīng)制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，在推進(jìn)美麗中國先行區(qū)建設(shè)方面取得了顯著成就。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，在條件成熟時將有關(guān)經(jīng)驗向全國推廣。

　　六是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂?！稕Q定》明確提出了編纂生態(tài)環(huán)境法典的任務(wù)。編纂生態(tài)環(huán)境法典是一項艱巨的立法任務(wù)和系統(tǒng)工程，是以法典化的方式對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂修纂、集成升華，有助于進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。目前，全國人大常委會正在積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，力爭年內(nèi)提請審議。這意味著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系將更加適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的實際需要，更加助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，更加有利于建設(shè)美麗中國。

　　三、健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系需要法治保障

　　《決定》提出健全生態(tài)環(huán)境治理體系。要實施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度；全面實行排污許可制；建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險管控體系，推進(jìn)多污染物協(xié)同減排；構(gòu)建環(huán)境信用監(jiān)管體系，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力。

　　推進(jìn)健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，對于生態(tài)文明建設(shè)十分重要。在推進(jìn)健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系方面，法治保障工作大有可為。

　　一是建立環(huán)境風(fēng)險管控制度。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域風(fēng)險管控，應(yīng)不斷完善環(huán)境應(yīng)急管理領(lǐng)域制度體系，提升環(huán)境風(fēng)險應(yīng)急能力。環(huán)境風(fēng)險管控制度的建立和實施，有利于更加全面系統(tǒng)地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防范各類環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　二是全面實行排污許可制度。將排污許可制定位為固定污染源環(huán)境管理核心制度，是堅持和完善生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是落實企事業(yè)單位治污主體責(zé)任、推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的有力舉措。

　　三是建立協(xié)同治理制度。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出，要強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，不斷增強(qiáng)各項工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。傳統(tǒng)的以行政區(qū)域為管理界線的治理模式在處理跨區(qū)域、影響外溢的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題時存在局限，亟待建立協(xié)同治理制度，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題的有效應(yīng)對。

　　四是建立環(huán)境信用監(jiān)管制度。通過建立環(huán)境信用監(jiān)管制度，督促企業(yè)規(guī)范環(huán)境行為，引導(dǎo)公眾參與企業(yè)環(huán)境監(jiān)督，推動企業(yè)更加自覺地履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。這不僅有利于推動企業(yè)規(guī)范合法運營，還可以提升環(huán)境綜合監(jiān)管水平，助力全面構(gòu)建生態(tài)環(huán)境信用體系。

　　五是強(qiáng)化依法治污。堅持依法治污，必須依法行政，善于運用法治思維和法治方式推動治污工作。要深入全面落實深化行政執(zhí)法體制改革任務(wù)，加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法銜接，持續(xù)提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效能。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護(hù)，不斷完善公益訴訟，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有效落實。

　　四、健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管需要法治保障

　　《決定》提出建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制。要切實加強(qiáng)對自然資源資產(chǎn)所有者、開發(fā)者乃至監(jiān)管者的外部統(tǒng)一監(jiān)管；強(qiáng)化自然保護(hù)地監(jiān)督，建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)破壞問題監(jiān)督機(jī)制；實施生物多樣性保護(hù)重大工程；健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制；提升國家生態(tài)安全風(fēng)險研判評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急應(yīng)對和處置能力。

　　生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管在生態(tài)文明建設(shè)中居于重要地位，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)積極服務(wù)于生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管，具體表現(xiàn)如下。

　　一是建立生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)破壞問題監(jiān)督機(jī)制。生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。當(dāng)前，我國生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作已基本完成，建立健全生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督制度體系成為各地區(qū)實現(xiàn)嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)的迫切需要。其中，嚴(yán)格人為活動監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)是完善生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)破壞問題監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　二是健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制。通過完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有助于激發(fā)社會各界參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，進(jìn)而推動生態(tài)產(chǎn)品價值的有效實現(xiàn)。如此推進(jìn)，不僅有利于形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，還可以為生態(tài)文明建設(shè)注入強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動力。

　　三是通過制定和實施自然災(zāi)害防治法等法律，提升國家生態(tài)安全風(fēng)險研判評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急應(yīng)對和處置能力。

　　五、健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制需要法治保障

　　《決定》提出健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制。要著力構(gòu)建生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的政策體系，全面開展多領(lǐng)域多層次減污降碳協(xié)同創(chuàng)新；深入推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制度建設(shè)；進(jìn)一步發(fā)展全國碳市場，完善全國溫室氣體自愿減排交易市場；構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，推動綠色低碳科技自立自強(qiáng)。

　　健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制對于推動生態(tài)文明建設(shè)具有無可替代的重要意義。為了保障綠色低碳發(fā)展機(jī)制的改革，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)在以下三方面著力：

　　一是將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的“1+N”政策體系進(jìn)行分解，發(fā)現(xiàn)其中成熟的、需要以法律方式固定的，盡快以法治思維和法治方式提出立法建議，使之及時上升為法律規(guī)范。

　　二是認(rèn)真總結(jié)我國排污權(quán)有償使用和交易制度改革及立法的經(jīng)驗，對相關(guān)的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行修改完善。抓住當(dāng)前有利時機(jī)，將其中成型、穩(wěn)定的制度，通過生態(tài)環(huán)境法典的方式加以規(guī)范。

　　三是總結(jié)我國碳市場的制度建設(shè)和實施經(jīng)驗，對于適合立法的，及時將其上升為法律規(guī)范。2020年，我國向國際社會作出力爭2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的莊嚴(yán)承諾。目前“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)日益成為我國高質(zhì)量發(fā)展的綠色引擎，也為全球氣候治理作出了重要貢獻(xiàn)。與此同時，要充分認(rèn)識我們當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)，以更加完善的法律制度加以應(yīng)對。黨中央和國務(wù)院最近通過的《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》（以下簡稱《意見》）要求，“研究制定應(yīng)對氣候變化和碳達(dá)峰碳中和專項法律”。為此，要加快立法，為有效應(yīng)對氣候變化和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供明確的法律依據(jù)。

　　要抓緊制定能源法。我國是能源消費大國，能源體系高度依賴煤炭等化石能源，生產(chǎn)和生活體系向綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨很大壓力。要從根本上解決環(huán)境污染問題，離不開能源的清潔化和相應(yīng)的法治保障。經(jīng)過多年努力，我國相繼出臺了電力法、煤炭法等若干能源領(lǐng)域的單行法律，但仍存在能源基礎(chǔ)法律缺位、各單行法及政策文件間沖突、能源市場監(jiān)管乏力等問題。為此，有全國人大代表多次提出專門制定能源法的議案?！兑庖姟访鞔_指出，要加快推進(jìn)能源法制定工作。目前制定能源法已列入全國人大常委會2024年的立法計劃。與此同時，《意見》還明確要求加快修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法和循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法。以上各項法律法規(guī)的制定和修改完善，對美麗中國建設(shè)具有十分重大的意義。

　　六、結(jié)語

　　深化生態(tài)文明體制改革，推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會變革。改革的深化、事業(yè)的發(fā)展需要法治保障。我國生態(tài)文明法治建設(shè)的不斷發(fā)展完善，必將對深化生態(tài)文明體制改革、加快美麗中國建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化發(fā)揮更大的作用。

 

　　〔孫佑海，天津大學(xué)講席教授，天津大學(xué)中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長，國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家委員會委員。本文為國家社科重大項目“新時代能動司法問題研究”（項目編號為23ZD163）的階段性研究成果〕