一些生態(tài)環(huán)境違法行為的處理，往往讓執(zhí)法者感到心有不甘又難以言明，也讓執(zhí)法相對人覺得不能信服，擔(dān)心會(huì)以基本相同的事實(shí)再次被處理。比如在處理生產(chǎn)設(shè)施建成且已排污而污防設(shè)施不確定的問題時(shí)，執(zhí)法人員的關(guān)注點(diǎn)該在哪？是末端的污染排放，還是污防設(shè)施建設(shè)，抑或是環(huán)境影響評價(jià)？其邏輯上的先后、輕重及關(guān)聯(lián)該怎么判斷？再比如對于同時(shí)排放水、氣、固廢等要素的問題時(shí)，該怎么處罰？筆者根據(jù)多年的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，要想處理好這些復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境違法行為，需要從根本上掌握生態(tài)環(huán)境違法行為事前、事中和事后三個(gè)階段的劃分，從而清晰地判斷違法行為的個(gè)數(shù)及其相互關(guān)系。

　　一、防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以分為事前、事中、事后三個(gè)階段

　　生態(tài)環(huán)境違法行為與建設(shè)開發(fā)活動(dòng)的實(shí)施推進(jìn)過程密切相關(guān)，各個(gè)階段都有可能出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)予以處理的生態(tài)環(huán)境違法行為?！董h(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)保法》）第一條就明確“為了保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害”，意在防治，即預(yù)防和治理；第五條明確了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理等原則。在《環(huán)保法》的基礎(chǔ)上，對于“防治”的目的，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》等各要素法反復(fù)予以補(bǔ)強(qiáng)。

　　一是以環(huán)境影響評價(jià)為核心的事前預(yù)防。《環(huán)保法》第十九條規(guī)定，編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；未依法進(jìn)行的，規(guī)劃不得組織實(shí)施、項(xiàng)目不得開工建設(shè)。國家為此施行了以預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對環(huán)境造成不良影響的《環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評法》）等。

　　二是以污染防治設(shè)施建設(shè)為核心的事中預(yù)防。《環(huán)保法》第四十一條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用，且應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價(jià)文件的要求。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《建設(shè)條例》）第十九條規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，不得投入生產(chǎn)或者使用。

　　三是以排污許可證為核心的事后治理。《環(huán)保法》第四十一條規(guī)定，防治污染設(shè)施不得擅自拆除或者閑置；第四十五條規(guī)定，實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡稱《排污條例》）第十一條明確，依法取得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）批準(zhǔn)文件，或者已經(jīng)辦理環(huán)境影響登記表備案手續(xù)，才予以頒發(fā)排污許可證。

　　就調(diào)試問題而言，《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第六條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定；環(huán)保設(shè)施未與主體工程同時(shí)建成，或者應(yīng)當(dāng)取得而未取得排污許可證，不得進(jìn)行調(diào)試?？梢姡h(huán)境影響評價(jià)和排污許可的關(guān)系如下：無證不得排污，而要取得許可證，就要先獲得環(huán)境影響評價(jià)手續(xù)。

　　綜上，關(guān)于三個(gè)階段可以如下方式來劃分。實(shí)現(xiàn)審批是事前階段的結(jié)束，以獲得排污許可證為界，之前為事中階段，之后為事后階段。

　　作為監(jiān)督管理的法定主要依據(jù)和末端排污的最重要管理憑證，《排污條例》第十七條規(guī)定，排污許可證是對排污單位進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)；排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施，建立環(huán)境管理制度，嚴(yán)格控制污染物排放。

　　《環(huán)保法》在必須以公共普遍適用的原則規(guī)則作為主要內(nèi)容的情況下，對環(huán)境影響評價(jià)和排污許可作出了明確規(guī)定。就環(huán)境影響評價(jià)來說，除第十九條要求進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)外，第六十一條規(guī)定，“未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件或者未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”；第六十三條第一項(xiàng)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)而拒不執(zhí)行且尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，將案件移送公安機(jī)關(guān)，將處罰上升至人身罰——行政拘留。

　　就排污及其許可來說，《環(huán)保法》中除第四十五條外，還有第五十九條、第六十條、第六十三條等規(guī)定。第五十九條規(guī)定，違法排放污染物受到罰款處罰，被責(zé)令改正拒不改正，可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰；罰款處罰按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本等因素確定。第六十條規(guī)定，超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物，可以責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施，直至報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。第六十三條第二項(xiàng)規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止而拒不執(zhí)行，處理同第六十三條第一項(xiàng)的規(guī)定。

　　預(yù)防的有無以及效果的好壞，最終都要通過污染治理來體現(xiàn)。對那些不顧環(huán)境影響評價(jià)、不建設(shè)防治設(shè)施、有設(shè)施不實(shí)施運(yùn)行治理的違法行為，法律、法規(guī)都有明確的處罰規(guī)定?！董h(huán)保法》第四十二條規(guī)定，嚴(yán)禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，否則，將依據(jù)第六十三條第三項(xiàng)規(guī)定予以處理?！缎姓鞴懿块T移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》也對嚴(yán)重違法排放污染物行為，詳細(xì)規(guī)定了限制人身自由的行政拘留和刑事處罰情形。

　　《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)事中事后監(jiān)督管理辦法（試行）》將事前、事中、事后三個(gè)階段予以明確。其第二條規(guī)定，事中監(jiān)督管理，是指環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目自辦理環(huán)評手續(xù)后到正式投入生產(chǎn)或使用期間，落實(shí)經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評文件及批復(fù)要求的監(jiān)督管理；事后監(jiān)督管理，是指環(huán)保部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目正式投入生產(chǎn)或使用后，遵守環(huán)保法律法規(guī)情況，以及按照相關(guān)要求開展環(huán)境影響后評價(jià)情況的監(jiān)督管理。事前問題雖無明文規(guī)定，但事中監(jiān)督管理的起點(diǎn)，就是從經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復(fù)文件等開始的，之前的階段，就是以環(huán)境影響評價(jià)為核心的事前預(yù)防。

　　二、現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常需要面對混合違法行為

　　多個(gè)生態(tài)環(huán)境違法行為混在一起，是執(zhí)法者面對的常態(tài)。比如，發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)已進(jìn)入生產(chǎn)運(yùn)行階段，但沒有環(huán)境影響評價(jià)手續(xù)，或者沒有驗(yàn)收。這時(shí)候，如果不能將建設(shè)項(xiàng)目理解為連續(xù)密切的發(fā)展過程，理不清三個(gè)階段的劃分，就容易陷入思維混亂、思路模糊的狀態(tài)，處理起來也會(huì)顧此失彼。

　　掌握了三個(gè)階段的劃分，就能夠準(zhǔn)確判斷違法行為的性質(zhì)。全國人大常委會(huì)法工委2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》規(guī)定，“關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)評法》第三十一條、《建設(shè)條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰”。原環(huán)境保護(hù)部2018年2月22日發(fā)布的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目 “未批先建”違法行為法律適用問題的意見》對此予以引述和解釋，“未批先建”并已建成投入生產(chǎn)或者使用，同時(shí)構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度兩個(gè)違法行為，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。也就是說，違法行為橫跨幾個(gè)階段，處理時(shí)正處在第三階段。

　　上述官方答復(fù)意見所述的違法行為，就是貫通三個(gè)階段的違法行為。在處罰問題上，考慮到后一階段的違法是從前一階段未合理辦理或者未嚴(yán)格遵守開始的，后一階段的處罰依據(jù)只能是前一階段獲得的或者應(yīng)獲得的手續(xù)，畢竟法不溯及既往；而對于第一階段的違法行為，就無法處罰。因沒有涉及排污許可，“主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用”就成為從第二階段“需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格”邁入第三階段的違法界限標(biāo)志，還因?yàn)椴皇蔷唧w案例而沒有排污數(shù)據(jù)等定量支持（如超標(biāo)超總量），也就不涉及有關(guān)處罰。由此可以看出，“三同時(shí)”中的“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工”，都在于預(yù)防，“同時(shí)投產(chǎn)使用” 則在于治理。

　　《環(huán)保法》第四十七條規(guī)定的突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)控制和應(yīng)急準(zhǔn)備，第四十二條規(guī)定的“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任”“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)行，保存原始監(jiān)測記錄”等，都屬于與 “同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工”相當(dāng)?shù)?“預(yù)防”之列。還有其他眾多相關(guān)規(guī)定，如環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)的要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，都是如此。至于應(yīng)急處置和事后恢復(fù)，以及發(fā)現(xiàn)的單個(gè)違法排污行為（區(qū)別于前文提到的“已建成且已排污”），比如與污染防治設(shè)施建設(shè)根本無關(guān)的隨意秸稈燃燒、向水體偷倒垃圾，乃至發(fā)現(xiàn)的歷史遺留問題等，都屬于治理之列。

　　三、監(jiān)督管理執(zhí)法崗位是關(guān)鍵

　　法律是武器，亦是衡器。要把紙面上的靜態(tài)規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中的鮮活法律，最重要的是基層一線人員的處理。因?yàn)樵趫?zhí)法相對人看來，具體辦案人員掌握著問題調(diào)查權(quán)、陳述采納權(quán)、申辯主導(dǎo)權(quán)、處罰建議權(quán)等，還有可能左右接受單位領(lǐng)導(dǎo)決定的咨詢導(dǎo)向權(quán)。因此，監(jiān)督管理執(zhí)法崗位的工作人員能否系統(tǒng)考慮、準(zhǔn)確判斷、合理處理，就格外重要。

　　執(zhí)法的正確敏銳與三個(gè)階段的合理區(qū)分，內(nèi)外相關(guān)，對錯(cuò)相應(yīng)。因此在面對違法行為時(shí)，需要以三個(gè)階段的劃分為手段，前提是要判斷是否需要處罰?！缎姓幜P法》（以下簡稱《處罰法》）第三十三條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正且沒有造成危害后果的、當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。具體操作過程中，要把握好以下三個(gè)方面。

　　第一，進(jìn)行階段劃分，確定所在位置。對夠不上“不予處罰的”，從已知違法行為入手，系統(tǒng)思考，整體看待，全面調(diào)查。對處在第三階段的，在圍繞排污治理的實(shí)質(zhì)問題時(shí)，同時(shí)調(diào)查之前的污染防治設(shè)施建設(shè)預(yù)防、更前的環(huán)境影響評價(jià)預(yù)防是否合法規(guī)范，尤其是第二階段進(jìn)入第三階段的標(biāo)志，即污染防治設(shè)施建成、驗(yàn)收、排污許可證。對處于第二階段的，在調(diào)查污染防治設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)的同時(shí)，還要調(diào)查之前的第一階段環(huán)境影響評價(jià)，關(guān)注點(diǎn)在于是否獲得批復(fù)。對處于第一階段的，以環(huán)境影響評價(jià)為重點(diǎn)，對規(guī)劃沒有組織實(shí)施、項(xiàng)目沒有開工建設(shè)的，則不能處罰。

　　第二，綜合案情和證據(jù)，合理合法處理。一是按照《處罰法》第三十六條規(guī)定，把握好期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。二是堅(jiān)守《處罰法》第四十條規(guī)定，掌握好事實(shí)和證據(jù)，違法事實(shí)不清、證據(jù)不足的，不得給予行政處罰。三是依照《處罰法》第二十九條規(guī)定，確定好法條競合、合并吸收等問題。對于性質(zhì)相同的，往往需要結(jié)合案情考慮。例如，預(yù)防階段的問題，就可以被排污階段的現(xiàn)實(shí)問題等所吸收、覆蓋和合并，不一定都要實(shí)施調(diào)查處理；對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰；對同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。四是根據(jù)《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第五十五條規(guī)定，準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為個(gè)數(shù)，對同一當(dāng)事人的兩個(gè)或者兩個(gè)以上環(huán)境違法行為，可以分別制作行政處罰決定書，也可以列入同一行政處罰決定書。五是依據(jù)《處罰法》第五十七條規(guī)定，科學(xué)處理處罰決定。調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，并根據(jù)不同情況分別作出行政處罰決定、不予行政處罰等規(guī)定。

　　第三，處罰決定與責(zé)令改正不要求完全對應(yīng)。《處罰法》第二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。對事中階段問題，要責(zé)令補(bǔ)建與其規(guī)模相適應(yīng)的污染防治設(shè)施、建立和明確環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度及責(zé)任人等；對事后階段問題，既要責(zé)令申請取得排污許可證，按照許可證要求規(guī)范排放種類、濃度、排放量，排放口位置和數(shù)量、污染物排放方式和排放去向，還要關(guān)注責(zé)令污染防治設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)要求、污染物排放口規(guī)范化建設(shè)要求等，也要注重責(zé)令自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告的內(nèi)容和頻次等要求等問題。

　　從以上分析可知，在責(zé)令改正違法行為的問題上，不能僅針對處罰所指向的部分，而要全面考慮（不是全部，如預(yù)防性質(zhì)的污染防治費(fèi)用列入工程造價(jià)等就不能），至少要包含實(shí)施處罰違法行為的改正和發(fā)現(xiàn)違法行為的改正，否則就不能做到一次性指出問題，既會(huì)給企業(yè)遺留被處罰隱患，也難以實(shí)現(xiàn)處罰的目的。從事物發(fā)展邏輯上看，盡可能從最初違法行為開始，依次向下，尤其要注意根據(jù)實(shí)施的處罰，確定具有節(jié)點(diǎn)、標(biāo)志和決定性作用的責(zé)令改正。

　　明確案件所處階段，是處理具體問題的起點(diǎn)，是分析復(fù)雜事物的源泉，更是實(shí)施行政處理，特別是處罰的首要問題。全面、系統(tǒng)和到位的處理，才能找準(zhǔn)問題的根源、找全違法的表現(xiàn)、找好改正的目的，做到一次性解決問題，從而避免進(jìn)入“選擇執(zhí)法”陷阱，更好實(shí)現(xiàn)教育改正目 的。

　　（作者單位：河南省三門峽市生態(tài)環(huán)境局）