應(yīng)對氣候變化是一項綜合性、全局性工作，順利實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要生態(tài)環(huán)境、能源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、氣象、自然資源以及金融等多個部門的支撐。黨的二十大報告明確提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，在現(xiàn)有法律制度體系和行動路徑下，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)仍面臨巨大挑戰(zhàn)。中共中央、國務(wù)院 2021 年印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）要求，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)，并研究制定碳中和專項法律。加強應(yīng)對氣候變化的法治保障，既要加快推進(jìn)應(yīng)對氣候變化專門性立法，還要協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護立法，如污染防治法、自然資源法以及能源法等相關(guān)立法。

　　一、應(yīng)對氣候變化專門性立法的進(jìn)展及不足

　　中國當(dāng)前已建成碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，制定一部專門的應(yīng)對氣候變化法，有助于統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的管理制度，形成法律制度合力。

　　（一）應(yīng)對氣候變化專門性立法的進(jìn)展

　　在國家層面，早在 2009 年 8月，全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》就已提出要把加強應(yīng)對氣候變化的相關(guān)立法納入立法工作議程。 2015 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，研究制定應(yīng)對氣候變化等方面的法律法規(guī)。2016 年，《國務(wù)院 2016 年度立法計劃》將《應(yīng)對氣候變化法》列入研究項目。中國國內(nèi)應(yīng)對氣候變化立法工作已歷經(jīng) 10 余年，但至今仍未出臺專門性的應(yīng)對氣候變化法或行政

　　法規(guī)，僅有零星出臺的規(guī)范性文件，如生態(tài)環(huán)境部等五部委出臺的《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》。自中國提出“雙碳”目標(biāo)后，國務(wù)院有關(guān)部門在各自領(lǐng)域發(fā)布了諸多規(guī)范性文件，如財政部發(fā)布的《財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達(dá)峰碳中和工作的指導(dǎo)意見》等。

　　溫室氣體減排是應(yīng)對氣候變化的核心環(huán)節(jié)。我國溫室氣體排放總量大、全球占比高的現(xiàn)狀在短期內(nèi)很難改變，面臨較大的國際壓力，亟需通過立法加強規(guī)制。當(dāng)前，國務(wù)院及相關(guān)政府部門針對清潔發(fā)展機制項目、溫室氣體減排等已出臺了一系列政府規(guī)章及規(guī)范性文件，尤其是2020 年“雙碳”目標(biāo)提出以來，全國碳市場建設(shè)進(jìn)一步提速，與溫室氣體減排或碳交易相關(guān)的部門規(guī)章陸續(xù)出臺或修改（見表1）。上述立法及規(guī)范性文件，為《應(yīng)對氣候變化法》的制定做了鋪墊。

　　在地方層面，不少地方政府出臺了本地區(qū)應(yīng)對氣候變化相關(guān)的地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件（見表 2）。石家莊市出臺了《石家莊市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》（2016）， 是全國第一部專門規(guī)范城市低碳發(fā)展的地方性立法。圍繞“雙碳”目標(biāo)，江蘇省人大（含常委會）發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的決定》（2022），天津市人大（含常委會）發(fā)布《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》（2021）。 早期開展碳排放權(quán)交易試點的北京、上海、天津、重慶、廣東和湖北，以及參與碳排放權(quán)交易的四川、福建等地區(qū)幾乎都發(fā)布了碳排放權(quán)交易相關(guān)的地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。

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　　這些行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方性立法，規(guī)范和推動了國內(nèi)應(yīng)對氣候變化工作，也為《應(yīng)對氣候變化法》的出臺奠定了充分的下位法基礎(chǔ)。目前，上海、廣東、江蘇、青海、海南等地在 2021 年?。ㄊ校?span lang="EN-US">“兩會”上提出力爭實現(xiàn)碳排放達(dá)峰的目標(biāo)，上海還提出了明確的達(dá)峰時間表。一些企業(yè)如國家電網(wǎng)有限公司、中國海油、中國石化等還著手開展了碳排放達(dá)峰和碳中和相關(guān)戰(zhàn)略或方案的編制或研究工作。這些來自地方政府和企業(yè)的行動，為《應(yīng)對氣候變化法》涉及的地方政府、企事業(yè)等主體責(zé)任設(shè)計奠定了履行基礎(chǔ)。地方應(yīng)對氣候變化立法主要結(jié)合本地區(qū)實際情況，體現(xiàn)地域特色。例如，《山西省應(yīng)對氣候變化辦法》主要基于山西煤炭資源稟賦和低碳轉(zhuǎn)型壓力，注重提高煤的清潔開發(fā)利用技術(shù)；《青海省應(yīng)對氣候變化辦法（2020修訂）》凸顯框架性特點，主要起宣示和引導(dǎo)作用。

　　（二）存在的主要問題

　　上述立法及規(guī)范性文件主要存在以下問題：

　　一是缺乏國家層面的專門性或綜合性立法。雖然國務(wù)院已經(jīng)出臺了一系列應(yīng)對氣候變化、實施“雙碳”戰(zhàn)略以及碳排放交易的具體政策，但目前尚無專門性的應(yīng)對氣候變化法或綜合性的碳中和促進(jìn)立法。僅靠國家層面政策以及部委規(guī)章難以統(tǒng)領(lǐng)國內(nèi)各部門、各行業(yè)以及各層級主體有效應(yīng)對氣候變化并實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

　　二是地方性立法存在局限。在立法效力和規(guī)制內(nèi)容方面，地方應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法或條例層級不高，管轄范圍也僅限于地區(qū)范圍，在碳交易相關(guān)的罰則設(shè)置、碳配額管理等問題上很難將行政手段與市場激勵措施有機結(jié)合起來，導(dǎo)致約束力和強制性不足。在出臺時間方面，國內(nèi)開展碳排放權(quán)交易的地方政府在全國碳市場啟動前大多出臺了本地區(qū)的相關(guān)立法，這些地方性立法往往具有專項性、低位階和階段性， 穩(wěn)定性不足且覆蓋面較小，容易隨著國家立法的出臺或者形勢變化而失效。

　　二、生態(tài)環(huán)境保護立法中應(yīng)對氣候變化相關(guān)規(guī)范及不足

　　污染防治和氣候治理具有一定的正相關(guān)性，在國內(nèi)缺少專門性應(yīng)對氣候變化立法的情況下，需要借鑒和借助現(xiàn)行大氣污染防治相關(guān)制度和機制，推動應(yīng)對氣候變化工作盡快融入國家生態(tài)環(huán)境保護的總體布局。應(yīng)不斷健全生態(tài)環(huán)境保護立法中與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的規(guī)范，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化工作。

　　（一）國家立法中對生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同規(guī)范不足

　　我國通過《大氣污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)建立起較為完善的大氣污染物減排制度機制，取得了較為顯著的大氣治理效果，污染防治攻堅戰(zhàn)也獲得了公眾的理解和認(rèn)可。生態(tài)環(huán)境部于 2021年 1 月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出了二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排的措施要求。二氧化碳和大氣污染物排放同根同源，開展協(xié)同減排的立法建設(shè)在現(xiàn)實上是可行的。生態(tài)環(huán)境部對大氣污染防治和應(yīng)對氣候變化進(jìn)行監(jiān)督管理，為統(tǒng)籌二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排提供了體制機制保障?！吨笇?dǎo)意見》明確了相關(guān)法規(guī)政策統(tǒng)籌融合的工作任務(wù)，要求加快推動應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法，在相關(guān)法律制修訂過程中推動增加應(yīng)對氣候變化相關(guān)內(nèi)容。

　　但是，考察國家層面的生態(tài)環(huán)保立法體系，應(yīng)對氣候變化或溫室氣體減排相關(guān)的內(nèi)容相對較少，即使有寥寥條文，也規(guī)定得較為籠統(tǒng)，可操作性不足。比如，作為環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》僅在第六條第四款規(guī)定公民應(yīng)采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)。2018 年修訂后的《大氣污染防治法》在第二條中規(guī)定“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”，但是并未在法條正文中明確規(guī)定具體的權(quán)益保障及實施機制等。森林、草原等部門是實施碳匯和固碳的重要場域，但目前僅有零星的部門規(guī)范性文件，如《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》（林造發(fā)〔2014〕55 號），而在《森林法》（2019 修訂）、《草原法》（2021 修正）、《煤炭法》（2016 修正）、《環(huán)境影響評價法》（2018 修正）中均極少涉及溫室氣體減排或應(yīng)對氣候變化相關(guān)的內(nèi)容。因而，國家層面的生態(tài)環(huán)境保護立法中，亟需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與溫室氣體減排，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與應(yīng)對氣候變化工作。

　　（二）地方生態(tài)環(huán)境保護立法參差不齊

　　各地出臺的生態(tài)環(huán)境保護立法中已有不少關(guān)于應(yīng)對氣候變化相關(guān)的內(nèi)容，尤其是“雙碳”目標(biāo)提出以來，新出臺的地方生態(tài)環(huán)境保護立法中大都規(guī)定了應(yīng)對氣候變化或者碳達(dá)峰碳中和相關(guān)內(nèi)容。較具代表性的有：

　?。?span lang="EN-US">1）《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》（2021）專門設(shè)置了“應(yīng)對氣候變化”一章，包括一般規(guī)定、碳排放達(dá)峰和碳中和及碳排放權(quán)交易三節(jié)，是國內(nèi)首個將應(yīng)對氣候變化作為獨立板塊納入地方生態(tài)環(huán)境保護立法的地區(qū)。該條例規(guī)定，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域應(yīng)對氣候變化工作；市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)定期確定并公布溫室氣體排放控制目標(biāo)；支持建立應(yīng)對氣候變化技術(shù)創(chuàng)新體系，完善氣候投融資機制。

　?。?span lang="EN-US">2）《浙江省生態(tài)環(huán)境保護條例》（2022） 專設(shè)“碳減排和生物多樣性保護”一章，規(guī)定建立應(yīng)對氣候變化工作機制及碳達(dá)峰碳中和工作推進(jìn)機制，逐步將碳達(dá)峰碳中和相關(guān)工作納入生態(tài)環(huán)境保護考核體系；并作出以下規(guī)定：建立健全減少污染排放、降低溫室氣體排放的激勵約束機制，規(guī)范碳排放配額及其交易，完善用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益質(zhì)押融資機制等。

　?。?span lang="EN-US">3）《福建省生態(tài)環(huán)境保護條例》（2022）將“推進(jìn)實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，加強生態(tài)文明建設(shè)” 作為立法目的之一，并作出以下規(guī)定：把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)省建設(shè)布局；縣級以上地方人民政府建立應(yīng)對氣候變化工作機制；推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作；加強大氣污染的綜合防治，協(xié)同推進(jìn)減污降碳等。

　　（4）《青海省生態(tài)環(huán)境保護條例》（2022）規(guī)定，將碳排放強度控制任務(wù)完成情況納入生態(tài)環(huán)境主管部門約談內(nèi)容之一；省人民政府科學(xué)編制碳達(dá)峰碳中和行動方案，制定年度實施計劃，加快推動工業(yè)、交通、建筑等重點領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　?。?span lang="EN-US">5）《吉林省生態(tài)環(huán)境保護條例》（2020 年 11 月 27 日公布， 2021 年 1 月 1 日起施行）規(guī)定，省人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定推行碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度。

　?。?span lang="EN-US">6）《河北省生態(tài)環(huán)境保護條例》（2020）規(guī)定了溫室氣體重點排放單位有關(guān)溫室氣體排放的義務(wù)以及參與碳排放權(quán)交易相關(guān)的義務(wù)等。

　?。?span lang="EN-US">7）《廣州市生態(tài)環(huán)境保護條例》（2022）規(guī)定，市、區(qū)人民政府制定應(yīng)對氣候變化和控制溫室氣體排放相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃和行動方案的職責(zé)；市、區(qū)人民政府及其相關(guān)部門指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者加強碳排放控制和管理，推動建設(shè)碳普惠體系，建立商業(yè)激勵、政策鼓勵及市場交易相結(jié)合的低碳行為引導(dǎo)機制；相關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法開展碳排放信息報告與核查、配額清繳履約等工作；市、區(qū)人民政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，為符合條件的單位和個人申報核證自愿減排量，參與碳排放交易提供便利等。

　?。?span lang="EN-US">8）在市級地方性立法文件中，《煙臺市海洋生態(tài)環(huán)境保護條例》（2022）規(guī)定要“提升生態(tài)系統(tǒng)固碳能力”；《荊門市生態(tài)環(huán)境保護條例》（2017 年 7 月公布，2018 年 3 月施行）規(guī)定發(fā)展生態(tài)環(huán)保市場，推行碳排放權(quán)和排污權(quán)交易制度。

　　總體而言，較之國家層面的立法，地方性生態(tài)環(huán)境立法規(guī)定了較多的應(yīng)對氣候變化或溫室氣體減排相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)了地方性立法小、快、靈的優(yōu)勢。但是考察各地生態(tài)環(huán)境保護立法中相關(guān)內(nèi)容可見，地方立法中有關(guān)應(yīng)對氣候變化相關(guān)的內(nèi)容參差不齊、詳略不一，還有一些地方性生態(tài)環(huán)境保護立法并未明確規(guī)定應(yīng)對氣候變化相關(guān)的內(nèi)容。這體現(xiàn)了各地在應(yīng)對氣候變化中承擔(dān)的不同角色，也體現(xiàn)了地方立法部門對應(yīng)對氣候變化工作的不同理解或重視程度。

　　三、“雙碳”目標(biāo)背景下中國應(yīng)對氣候變化立法的展望

　　實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是中國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化過程中面臨的一項艱巨任務(wù)，涉及能源轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、資源循環(huán)利用等國民經(jīng)濟的方方面面，需要在充分運用和借鑒大氣污染防治法治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)各項制度創(chuàng)新，并盡快通過立法予以落實固定，尤其應(yīng)該從推進(jìn)專門性立法和完善相關(guān)立法方面著手，以更好地指導(dǎo)和規(guī)范全社會開展行動，助力完成中國的氣候雄心目標(biāo)。

　　（一）推進(jìn)應(yīng)對氣候變化專門性立法及其體系化

　　立法是有效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題和應(yīng)對氣候變化問題的重要手段。出臺專門性立法不僅能加強執(zhí)行力，也具有重要的宣示價值和教育意義。盡快制定應(yīng)對氣候變化專門性立法，有利于促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟早日到來，有利于提高我國科學(xué)、精準(zhǔn)、依法依規(guī)及高質(zhì)量地履行應(yīng)對氣候變化國際條約，尤其是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》；有利于向國際社會證明我國碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的承諾是可信的，彰顯負(fù)責(zé)任大國形象；有利于我國科學(xué)應(yīng)對國外碳關(guān)稅等不利因素，維護我國在國際貿(mào)易等方面的合法權(quán)益，為國家發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，從而鞏固我國在國際應(yīng)對氣候變化合作中的重要地位。

　　生態(tài)環(huán)境部已于 2021 年 7 月啟動全國碳市場上線交易。目前，這項涉及私權(quán)力主體財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的政策工具缺乏法律依據(jù)，尤其在碳排放配額總量確定、配額分配、組織履約和核查等方面缺乏明確的法律授權(quán)。制定國家層面的應(yīng)對氣候變化法，明確碳排放權(quán)的法律屬性，明確各級政府及相關(guān)主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)，明確企業(yè)配額履約的法律義務(wù)及法律責(zé)任，可以為碳市場行政監(jiān)管的開展和全國碳排放權(quán)交易市場的運行提供立法支撐。

　　中國應(yīng)在前期醞釀了十余年應(yīng)對氣候變化立法工作的基礎(chǔ)上，借鑒國際氣候立法經(jīng)驗，盡快推進(jìn)專門性法律的出臺。在法律中明確國家和地方應(yīng)對氣候變化的管理體制、主要原則和核心制度。我國在碳減排方面已有一定的立法基礎(chǔ)，如在碳減排目標(biāo)及評價考核、統(tǒng)計核算、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放配額及其交易、排放報告及核查等方面已有比較成熟的立法基礎(chǔ)，初步建立了碳減排規(guī)劃、信息公開、低碳技術(shù)目錄和低碳產(chǎn)品認(rèn)證等制度體系，并對碳排放信用管理、總量控制、氣候保險、氣候影響評估等制度開展了一定研究。應(yīng)通過開展應(yīng)對氣候立法，建立統(tǒng)一監(jiān)管和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的應(yīng)對氣候變化管理體制。

　　此外，將應(yīng)對氣候變化目標(biāo)

　　納入國內(nèi)立法，能夠有效提升國家履約能力，以法律的強制力保障締約方對于國際公約的履約水平。在應(yīng)對氣候變化立法中明確提出溫室氣體減排目標(biāo)具有多重意義：一是可為國內(nèi)實施碳排放總量控制、碳預(yù)算和減排目標(biāo)分解等制度提供法律依據(jù)；二是明確的目標(biāo)使市場主體對碳價具有合理預(yù)期，引導(dǎo)社會主體和公眾積極參與碳市場；三是目標(biāo)入法能夠提高立法的含金量，避免立法成果淪為“宣示性”“擺著看” 的法律，而是成為能夠“拿來用” 的法律，從而切實發(fā)揮法律在應(yīng)對氣候變化工作中的推助力。在應(yīng)對氣候變化立法體系的構(gòu)建方面，建議在相關(guān)立法中將碳排放強度和總量“雙控”作為制度突破口，并根據(jù)時間需要制定與碳減排目標(biāo)、碳配額分配、碳排放交易與核查等相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)指南。

　　（二）在生態(tài)環(huán)境保護立法中強化生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化的協(xié)同規(guī)范

　　在立法路線方面，建議修改《環(huán)境保護法》，規(guī)定溫室氣體減排與環(huán)境污染防治的協(xié)同領(lǐng)域和工作機制，以及協(xié)同或銜接的基本要求；對于難以協(xié)同解決的問題則在相關(guān)立法中規(guī)定具體的措施和要求。此外，將來制定《能源法》時也應(yīng)一并規(guī)定煤炭發(fā)電、油氣發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等能源開發(fā)利用領(lǐng)域的溫室氣體減排及環(huán)境污染防治措施和標(biāo)準(zhǔn)。

　　在立法的銜接或協(xié)調(diào)方面，應(yīng)加強《大氣污染防治法》《排污許可管理條例》與應(yīng)對氣候變化或溫室氣體減排等工作的銜接協(xié)調(diào)，完善相關(guān)的規(guī)劃制定、信息統(tǒng)計、標(biāo)準(zhǔn)化、配額分配與交易、落后設(shè)備與工藝淘汰、信用管理、評價與考核等制度和工作機制。由于大氣污染防治與應(yīng)對氣候變化的正相關(guān)性，應(yīng)發(fā)揮《大氣污染防治法》與應(yīng)對氣候變化專門性立法的法制協(xié)同作用，避免在立法中容易出現(xiàn)的制度交叉重疊，從而搭建內(nèi)部自洽、外部協(xié)調(diào)、邏輯融洽的應(yīng)對氣候變化立法體系，更好地統(tǒng)籌推進(jìn)溫室氣體減排與大氣污染防治工作。還要加強應(yīng)對氣候變化專門性立法與《森林法》《草原法》《煤炭法》等法律的銜接協(xié)調(diào)，將應(yīng)對氣候變化目標(biāo)及相關(guān)工作逐步納入這些相關(guān)法律的規(guī)范范圍，并盡量予以具體明確，以發(fā)揮法律合力推動中國早日實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

　?。ㄗ髡邌挝唬簢覒?yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心。原標(biāo)題為《“雙碳”目標(biāo)背景下中國應(yīng)對氣候變化立法的進(jìn)展與展望》）