當(dāng)前，隨著改革不斷深入，自然資源所有權(quán)分配成為實踐難題。開展對國家公園自然資源所有權(quán)問題的探討，不僅在實踐層面具備先行先試的條件，也有利于解決國家公園體制試點和改革過程中遇到的自然資源所有權(quán)分配難題。
國家公園自然資源特征
目前，我國已開展10個國家公園體制試點，分別為三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、云南普達(dá)措和海南熱帶雨林國家公園體制試點。國家公園堅持生態(tài)保護(hù)第一的理念，自然資源的開發(fā)和利用受到嚴(yán)格制約，突出表現(xiàn)出以下3方面特征。
一是國家代表性。主要體現(xiàn)在具有國家象征、屬于重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、國民認(rèn)同度高等3方面。例如，三江源國家公園是我國長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，具有國家象征意義，同時區(qū)域內(nèi)發(fā)育和保持著世界上原始、大面積的高寒生態(tài)系統(tǒng)。
二是公益性和公共性。從價值屬性看，國家公園自然資源更加強調(diào)生態(tài)保護(hù)和公眾享受，與空氣資源類似，具有公益性和公共性特征。同時，國家公園自然資源具有非排他性和非競爭性，因此具有公共性特征。
三是弱經(jīng)濟(jì)性。弱經(jīng)濟(jì)性是指國家公園自然資源很難大范圍轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)。國家公園范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源等經(jīng)濟(jì)性自然資源不能被開發(fā)或利用，不能轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)。國家公園提倡設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國家公園和自然環(huán)境教育，但是此類活動只能在小范圍進(jìn)行，其收益是由住宿、餐飲、向?qū)У荣M用構(gòu)成，并未對自然資源進(jìn)行直接人力介入，是一種特殊形態(tài)的自然資源資產(chǎn)。因此，筆者認(rèn)為國家公園自然資源具有弱經(jīng)濟(jì)性特征。
國家公園自然資源所有權(quán)性質(zhì)
國家公園自然資源所有權(quán)具有公權(quán)性特征?！督夜珗@體制總體方案總體方案》指出“以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)”，表明國家公園自然資源具有公益性特征。這實際上也是對《憲法》第九條的重申，即國家在憲法上的所有權(quán)，也就是公權(quán)。目前我國國家公園試點區(qū)的自然資源有部分屬于集體所有，如《武夷山國家公園條例（試行）》規(guī)定，武夷山國家公園應(yīng)當(dāng)適度、逐步提高國有自然資源的比例，國家公園內(nèi)屬于集體所有的土地以及地上各類自然資源，確因保護(hù)需要的可以依法征收或者通過租賃、置換等方式進(jìn)行用途管制。但是，其中“國有自然資源”是指確權(quán)登記后的自然資源，是國家或集體在民法上的所有權(quán)，實質(zhì)也是自然資源國家所有憲法公權(quán)的具體體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為國家公園自然資源具有公權(quán)性特征。
國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是物權(quán)。自然資源資產(chǎn)是自然資源經(jīng)過人力介入形成的可交易資源產(chǎn)品，且所有權(quán)主體和客體十分明確，具有強烈的排他性。所有權(quán)主體可以行使占有、使用、處分、收益的權(quán)利。例如，礦山企業(yè)依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》有償取得采礦權(quán)，開采了礦產(chǎn)資源并對資源產(chǎn)品進(jìn)行了市場交易，形成自然資源資產(chǎn)。盡管國家公園自然資源具有弱經(jīng)濟(jì)性，但就具體國家公園自然資源資產(chǎn)所有權(quán)而言，與普通自然資源資產(chǎn)無異。因此，筆者認(rèn)為國家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是物權(quán)。國家公園自然景觀等自然資源，盡管具有很強的公共性和公益性，但出于生態(tài)保護(hù)考慮，需要限制有償使用或特許經(jīng)營，應(yīng)盡快推動相關(guān)立法。
國家公園自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”存在一定弊端。受自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”影響，實踐中容易出現(xiàn)將自然資源所有權(quán)混淆等同于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的情況。自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”存在一定弊端?！拔餀?quán)化”的本質(zhì)是開發(fā)利用自然資源，追求最大化的經(jīng)濟(jì)價值，忽略了自然資源生態(tài)價值等公益性價值。然而，國家公園自然資源具有公共性、公益性、弱經(jīng)濟(jì)性特征，只有極少數(shù)自然資源在一定條件上可以轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)。因此，國家公園自然資源所有權(quán)“物權(quán)化”只能調(diào)節(jié)部分自然資源，不利于國家公園自然資源的整體保護(hù)。
對國家公園自然資源管理的建議
通過上述分析，為有效解決國家公園自然資源所有權(quán)分配問題，推動國家自然資源資產(chǎn)管理體制和國家公園體制建立健全，筆者提出以下建議。
首先，明確國家公園自然資源有償使用和特許經(jīng)營范圍。國家公園自然資源具有弱經(jīng)濟(jì)性，但為保障國家公園原住民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，需要開展少數(shù)自然資源的有償使用和特許經(jīng)營等活動。目前，《三江源國家公園條例（試行）》等國家公園條例對自然資源的開發(fā)利用做了禁止性規(guī)定，但未明確國家公園自然資源有償使用范圍。例如，水資源是否可以開展有償使用、自然景觀生態(tài)體驗是否納入有償使用范圍等。
建議在自然資源立法或國家公園立法相關(guān)工作中，明確國家公園自然資源有償使用的主體、準(zhǔn)入條件和具體范圍。建議國家公園原住民個人不納入自然資源有償使用主體，保護(hù)國家公園原住民草原承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)等民事權(quán)利，自然資源有償使用涉及以上權(quán)利的應(yīng)依法給予補償。建議太陽能、潮汐能等永久性自然資源不納入有償使用范圍，水資源等可再生自然資源有償使用應(yīng)受到嚴(yán)格限制，明確自然資源有償使用的上限和下限，處理好生態(tài)保護(hù)與保障民生之間的關(guān)系。出于生態(tài)保護(hù)的角度考慮，建議礦產(chǎn)資源等不可再生資源的有償利用應(yīng)予以明確禁止。
其次，完善人大監(jiān)督機(jī)制。政府行使國家所有權(quán)是法律授予的重要職權(quán)，理應(yīng)接受人大監(jiān)督。但目前，對自然資源國家所有權(quán)行使的監(jiān)督缺乏針對性、可操作性和執(zhí)行性，且缺乏專門立法監(jiān)督，容易讓自然資源國家所有權(quán)成為政府或個人謀取地方利益甚至個人利益的合法性外衣，導(dǎo)致自然資源被浪費或破壞，令自然資源國家所有權(quán)喪失原有之義。
人大監(jiān)督是國家所有權(quán)制度的重要組成部分，針對自然資源國家所有權(quán)行使缺乏人大監(jiān)督的情況，應(yīng)通過專門立法明確人大對政府行使自然資源國家所有權(quán)享有監(jiān)督權(quán)，完善自然資源國家所有權(quán)制度。建議在立法中明確國家行使自然資源所有權(quán)應(yīng)對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。同時，對一些自然資源單行法做相應(yīng)修改。建議制定自然資源資產(chǎn)人大監(jiān)督法律或條例，規(guī)定自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的人大監(jiān)督問題。
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